國庫集中支付體系改革探討

袁仁淼 姚俊生

【摘要】? 高校實施國庫集中支付改革能夠有效規(guī)范財政性資金管理，提高財政性資金支付的安全性和效率。不同國庫集中支付管理模式下，高校面臨的改革問題也不盡相同，以往隱藏在國庫集中支付中的公務(wù)卡報銷困難、財務(wù)核算支付效率低下等問題逐漸顯露出來。文章立足于廣東省高校國庫集中支付改革的現(xiàn)狀和存在的問題，對進(jìn)一步完善高校國庫集中支付體系提出建議。

【關(guān)鍵詞】? 國庫集中支付;改革;探討

【中圖分類號】? F810? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）05-0083-02

一、廣東省高校國庫集中支付改革情況

（一）改革模式。按照廣東省教育廳、財政廳的部署和廣東省高校隸屬關(guān)系的特點，廣東省高校國庫集中支付模式可分為三類兩種：第一類是教育部屬重點高校預(yù)算單位開展國庫集中支付模式（中央國庫模式），第二類是廣東省屬高校按照一級財權(quán)、一級事權(quán)的原則開展國庫集中支付模式（省級國庫模式），第三類是市屬高校按照市本級財政部門的要求開展國庫集中支付模式（市級國庫模式），其中，根據(jù)國庫資金屬性的來源不同，又可將國庫單一賬戶劃分為公共預(yù)算安排資金和財政專戶資金。

近年來，廣東省高校國庫集中支付逐漸實現(xiàn)電子化，主要的改革模式如下：

1.由于財政性資金多來自于廣東省財政撥款，所以絕大多數(shù)省屬高校使用省級預(yù)算單位模式。即將各個省屬高校看作獨立的個體，但又不脫離于省級財政部門的統(tǒng)一清算，每所高校的財政性資金由省財政廳代理記賬。截至2017年底，廣東省屬高校基本實現(xiàn)了省級預(yù)算單位的轉(zhuǎn)變。使用此模式的原因在于：一是統(tǒng)一由財政廳、教育廳進(jìn)行財政性資金管理，由省級國庫統(tǒng)一清算，安全快捷，有利于對高校進(jìn)行監(jiān)督和提高國庫集中支付的透明度。二是省屬高校多為省級財政撥款，資金安排、歸集較為容易，改革阻力較小。三是直接適用性較高，不增加高校財務(wù)部門的工作量。

2.對于少數(shù)教育部屬重點高校，由于中央國庫撥款性質(zhì)，同時兼具省級財政撥款，中央國庫集中支付模式并不具有普遍性。這類高校由于財政收支規(guī)模較大，預(yù)算單位人員素質(zhì)較高，從制度上可以突破束縛。目前，中山大學(xué)、華南理工大學(xué)已實現(xiàn)了中央國庫改革目標(biāo)，而且對財政專戶資金的清理也走在全省高校前列，這離不開財政部門和教育部門的強力推動以及頂層設(shè)計。

3.對于市屬高校而言，其財政撥款主要來源于市本級財政，缺乏自主權(quán)，只是單純機械地按照財政部門的規(guī)定執(zhí)行國庫集中支付，改革難以進(jìn)行。市屬高校存在大量的財政專戶資金，而財政部門的管理又缺乏靈活性，往往使得這些財政專戶資金難以實現(xiàn)使用效率最大化。

（二）各高校在國庫集中支付實施上的差異。

1.納入國庫集中支付的資金量存在較大差異。對于省屬高校而言，由于數(shù)量較多，省級財政對各高校的撥款數(shù)量較為平均且額度有限。廣東省自2015年啟動高水平大學(xué)建設(shè)以來，財政資金的投入已取得初步成效，但就總體而言，給予省屬高校的財政額度有限。對于市屬高校而言，由于地方政府推動本地高等教育向高水平邁進(jìn)，財政投入比以往更大，此類高校在處理國庫集中支付時面臨著較大的支出進(jìn)度考核。總體而言，廣東省高校的財政性資金已基本全部納入集中支付管理，但各高校財政性資金的額度相差較大。

2.集中支付模式存在差異。根據(jù)相關(guān)政策，高校基本上以財政授權(quán)支付為主，財政直接支付為輔。廣東省高校財政授權(quán)支付、國庫集中支付電子化覆蓋率以及支付業(yè)務(wù)量均大于財政直接支付。除一般大型設(shè)備購進(jìn)、基建維修、新建建筑物等采用財政直接支付以外，其余一般經(jīng)濟業(yè)務(wù)基本上采用財政授權(quán)支付。

3.人員經(jīng)費支付模式存在差異。人員經(jīng)費支出在高校國庫集中支付業(yè)務(wù)量中占比較高。廣東省高校通過與財政部門、代理銀行溝通，基本上實現(xiàn)了通過國庫集中支付直達(dá)個人銀行賬戶，不再使用實撥方式將工資撥付到代管賬戶，再由代管賬戶劃轉(zhuǎn)至個人。部分高校歸集支付信息，通過財政直接支付，還有的高校通過財政授權(quán)支付直接發(fā)放到教職員工銀行賬戶。

二、廣東省高校國庫集中支付改革面臨的問題

（一）國庫集中支付無法直接對接高校財務(wù)核算系統(tǒng)。廣東省高校基本實現(xiàn)了財政授權(quán)支付電子化，但是對于國庫資金的支付，仍然存在較大問題，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是手工編錄授權(quán)支付令，往往是高校財務(wù)核算系統(tǒng)已經(jīng)處理完賬務(wù)流程，還要在國庫集中支付系統(tǒng)中重新按照授權(quán)支付編碼等規(guī)則手工填制，不僅費時費力，而且不利于歸集國庫集中支付相關(guān)信息。特別是在未實現(xiàn)國庫集中支付電子化之前，由于預(yù)算單位的進(jìn)度考核等，財務(wù)部門錯用、誤用專項資金等現(xiàn)象較多，不但影響了年終決算報表的編制，還違背了資金專款專用的要求。二是手工編錄授權(quán)支付令，由于各個環(huán)節(jié)未能統(tǒng)一，依賴于財務(wù)人員的手工操作，誤用指標(biāo)額度的現(xiàn)象難以避免，需要財務(wù)人員經(jīng)常關(guān)注額度指標(biāo)使用情況，進(jìn)行差錯更正。2018年以來，財政部門加強了國庫資金管理，在編錄授權(quán)支付令時，對額度指標(biāo)的經(jīng)濟分類科目進(jìn)行了限制。如某額度指標(biāo)的年初預(yù)算中沒有的經(jīng)濟分類，當(dāng)年的項目支出也就不能發(fā)生相對應(yīng)的經(jīng)濟業(yè)務(wù)。編錄授權(quán)支付令時，財務(wù)核算系統(tǒng)已經(jīng)處理完賬務(wù)，但是憑證流轉(zhuǎn)到出納付款時卻因經(jīng)濟分類科目支出不符，不得不取消核算該筆業(yè)務(wù)。在兩套系統(tǒng)并存的情況下，由于信息不對稱，不但增加了財務(wù)人員的工作量，而且不利于化解財務(wù)人員與師生之間的矛盾。

（二）公務(wù)卡使用率低，報銷結(jié)算困難。實施公務(wù)卡結(jié)算是國庫集中支付改革的重要內(nèi)容，隨著財政監(jiān)督力度的加強，運用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)進(jìn)行公務(wù)卡刷卡內(nèi)容分析，公務(wù)卡結(jié)算使用不便的矛盾日益凸顯，校內(nèi)人員使用公務(wù)卡的意愿不高。此外，由于國庫集中支付系統(tǒng)未直接連接財務(wù)核算系統(tǒng)，財務(wù)人員難以在公務(wù)卡結(jié)算系統(tǒng)中準(zhǔn)確獲取消費記錄，造成還款困難。按照現(xiàn)有的公務(wù)卡結(jié)算程序，報賬人需要提供準(zhǔn)確的公務(wù)卡號、消費記錄以及刷卡日期，財務(wù)人員才能順利在國庫集中支付系統(tǒng)中獲取該筆消費記錄，再由國庫集中支付系統(tǒng)生成授權(quán)支付令，最后匯總統(tǒng)一還款。這樣的操作流程較為復(fù)雜，還可能導(dǎo)致還款日期延后，造成信用污點。此外，強制使用公務(wù)卡是國庫集中支付的要求，但是其授權(quán)支付的提現(xiàn)功能亦容易被違法利用，難以從根源上進(jìn)行遏制。

（三）國庫集中支付改革的內(nèi)控制度不健全。一是相較于國庫集中支付，高校預(yù)算單位更關(guān)心賬務(wù)處理流程，缺乏對國庫資金管理的重視。二是出納權(quán)限過大，未充分實行不兼容崗位相分離制度。相較以往，國庫集中支付系統(tǒng)對出納崗位的要求有所提高，除了要求及時準(zhǔn)確進(jìn)行支付外，還要求熟悉會計賬務(wù)處理，及時指出國庫資金對經(jīng)濟業(yè)務(wù)支付的限制。此外，由于高校財務(wù)人員人數(shù)偏少，出納既要編錄授權(quán)支付令，又要進(jìn)行支付，而且出納編錄的支付令缺乏監(jiān)管，往往在編錄完成后直接進(jìn)行支付，內(nèi)部控制制度缺失，職務(wù)風(fēng)險較高。高校財務(wù)人員普遍對國庫集中支付認(rèn)識不足，依然存在誤用支付方式和賬務(wù)核算處理錯亂使用額度指標(biāo)等問題。

（四）國庫集中支付改革存在管理誤區(qū)。目前的國庫集中支付模式，支付與清算環(huán)節(jié)相脫離，預(yù)算單位通過授權(quán)支付令進(jìn)行電子化支付，再由本級財政部門與代理銀行進(jìn)行清算。一般而言，負(fù)責(zé)與國庫進(jìn)行清算的代理銀行，基本上是根據(jù)國庫集中支付系統(tǒng)中已確認(rèn)支付的信息直接按照總額進(jìn)行清算，不核對支付明細(xì)，監(jiān)管力度不足。此外，高校作為特殊的主體，一般都有寒暑假，財政部門在考核國庫資金支付進(jìn)度時，未能考慮到高校的實際情況，造成高校為追求支付進(jìn)度而導(dǎo)致國庫管理資金使用混亂，違背了財政部門考核的初衷。

三、相關(guān)建議

（一）將國庫集中支付系統(tǒng)直接對接財務(wù)核算系統(tǒng)。由電腦自動生成授權(quán)支付令，從預(yù)算執(zhí)行開始控制，提高使用額度指標(biāo)的準(zhǔn)確性和效率，減輕財務(wù)人員的業(yè)務(wù)量，使電子化憑證在預(yù)算單位、財政部門、代理銀行之間無障礙流通，進(jìn)一步提高財政資金的安全性和使用效率。

（二）建立國庫集中支付系統(tǒng)、銀聯(lián)、高校間的協(xié)調(diào)機制，化解公務(wù)卡報賬難問題。財政部門應(yīng)主動開放公務(wù)卡信息查詢端口，直接對接財務(wù)核算系統(tǒng)。簡化公務(wù)卡報賬流程，取消財政部門審核匯總環(huán)節(jié)，交由預(yù)算單位自行審核，校內(nèi)人員通過網(wǎng)上報銷系統(tǒng)直接選定并獲取消費記錄，生成相關(guān)電子憑證，再交由財務(wù)人員審核后生成授權(quán)支付令報銷還款，這樣的方式不僅能夠保護(hù)持卡人的個人隱私，還能簡化公務(wù)卡結(jié)算流程，方便快捷。

（三）加強內(nèi)控制度建設(shè)，形成相互監(jiān)督機制。一是貫徹落實好相關(guān)內(nèi)控制度，規(guī)范國庫集中支付流程，完善相關(guān)業(yè)務(wù)行為。二是規(guī)范財政專戶資金管理，進(jìn)一步規(guī)范賬務(wù)調(diào)整工作。

（四）加強國庫集中支付改革管理。財政部門要加強對預(yù)算單位在集中支付賬戶體系以外的財政性資金賬戶清理，及時防范風(fēng)險，保障財政資金的安全性。同時，要考慮高校預(yù)算單位的實際情況，在考核國庫集中支付進(jìn)度時避免“一刀切”。重點檢查業(yè)務(wù)實際用途與額度指標(biāo)用途是否一致、專項資金支出是否專款專用以及是否存在違反財政部門所規(guī)定的代墊范圍的情況，將事前審批、事中管制轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟊O(jiān)督，擴大高校預(yù)算單位支付自主權(quán)。S

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