旅游政策：旅游發展的頂層設計

韓盧敏

摘 要：旅游政策是國家或地區政策決策者對旅游發展意志的體現，是旅游發展的頂層設計，指引著旅游業發展的方向，對旅游業的發展具有重要的引領作用。在對國外旅游政策相關文獻檢索和分析的基礎上，認為研究主要集中在旅游經濟政策及影響、旅游環境政策及影響、旅游可持續發展政策、旅游政策利益相關者四個方面，研究主題多樣、積累了相關的研究方法，具有一定的系統性。最后，在對國外旅游政策研究分析的基礎上，對研究內容進行展望，以期推動旅游政策的深入研究，為旅游發展提供理論依據和決策依據，指導國家和地區旅游業合理、健康、持續發展。

關鍵詞：國外旅游政策;文獻綜述;啟示

中圖分類號：F590 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）13-0155-04

旅游政策是國家或地區政策決策者對旅游發展意志的體現，是一定時期內旅游發展的目標以及相應的行動準則。旅游政策屬于旅游發展的頂層設計，指引著旅游業的發展方向，對旅游業的發展具有重要的引領作用。不同的國家在不同的制度環境、社會經濟環境和旅游發展階段，旅游政策研究的重點和關鍵性問題存在較大的差異，特別是旅游發展中國家，如何制定合理有效的旅游政策，發揮政策的導向性作用，處理好旅游經濟、旅游環境與可持續發展、旅游政策利益相關者之間的關系、科學認識旅游政策的經濟、社會和環境影響等都值得深入研究，旅游政策研究為國家或地區旅游業的可持續發展提供決策依據。

一、文獻收集和處理

在文獻獲取上，通過輸入“旅游政策”及與其含義相關的中英文關鍵詞，重點對國際權威學術刊物“Tourism Management”“Annals of Tourism Research”等核心刊物進行檢索，截止時間為2018年4月20日，對下載的文獻進行篩選，運用文獻綜述法、比較歸納法等，對文獻進行了分析和比較，通過對已有研究成果的梳理，探討旅游政策研究的主要內容和發展演變的規律。

二、旅游政策研究內容

（一）旅游經濟政策及影響

1975年，Mathews最早開始旅游政策研究，旅游政策的必要性和意義得到了肯定[1]。Sessa強調了政策對旅游業的影響，肯定了旅游政策在經濟實踐與理論和全球經濟治理思想兩個方面上的價值[2]。制定旅游政策和規劃對保證未來旅游業有序發展具有重要意義，美國頒布的《國家旅游政策法》在國際經濟和貿易政策背景下對促進旅游業發展的重大作用[3]。面對單一的市場和游客競爭的日趨激烈，Lickorish認為歐洲迫切需要連貫的旅游政策[4]。中國的旅游政策取得了切實的政治利益，避免了很多與旅游發展有關的地方的社會和經濟成本[5]。Soshiroda研究了從1859—2003年日本入境旅游政策的發展歷程，認為旅游政策在早期主要是獲取外匯、打破國家隔離，而在經濟衰退時期發揮了經濟振興的作用[6]。Hwang等以一個農村傳統主題村項目為例，采用農戶的非農收入作為量化指標，證明了韓國鄉村旅游政策在增加非農收入上起到了積極作用[7]。Díaz-Pérez研究了旅游政策對加那利群島（Canary Islands）旅游市場的影響，提出要重點關注細分需求中最高消費支出的生態位，為制定產品創新的區域政策提供指導，從而實現地方經濟更高的發展[8]。針對旅游政策的影響很少被量化的問題，Menga等利用新加坡最近公布的投入產出表和旅游數據，運用一般均衡（CGE）模型，來衡量新加坡入境旅游對經濟的影響以及旅游政策的有效性。結果表明，降低消費稅是最有效的政策，其次是旅游活動補貼政策，而旅游產業補貼政策作用較小[9]。

（二）旅游環境政策及影響

Sanson以新西蘭的亞南極島嶼為例，發現自然保護區的生態旅游政策，是以確保自然保護價值的保持為重點，旅游經營者提供資金以輔助管理潛在的旅游影響和執行游客監控程序來進行長期評估[10]。旅游業快速增長會帶來外部環境成本的增加，西班牙巴利阿里群島自治區政府通過經濟手段，向旅游者征收環境稅以保護環境[11]。Nyaupane等研究發現，不丹低容量、高收益的旅游政策（簽證、關稅等限制政策）使西方游客對環境和文化的影響減少到最低程度[12]。旅游已被確認為在全球范圍內一個顯著的溫室氣體（GHG）排放扇區，但因為燃油不在國家溫室氣體排放清單上，導致低估了旅游經濟的能源和溫室氣體排放的強度，在國家立法中要考慮旅游氣候政策[13]。Ryan研究發現，實施力度很小的減排政策會導致游客量的大幅下降，從而將旅游者推向鄰近的競爭性目的地國家[14]。由于旅游政策較少關注居民的利益，當地居民是旅游環境惡化的直接受害者[15]。

（三）旅游可持續發展政策及評估

1.旅游可持續發展政策。旅游業的積極影響是毋庸置疑的，旅游業對環境、社會、文化甚至經濟往往也產生負面影響[16]。Edgell分析了由美國商務部出臺的政策文件中包含了增加利益，同時也要限制旅游業負面影響的政策[17]。Laarman等認為，從公共機構的角度不斷改善價格政策，是實現對國家公園、野生動物保護區和其他自然區域更有效、公平和環境可持續性管理的強大工具[18]。雖然土耳其國際游客人數和收入的總體增長，但旅游收入的增長速度已下降超過旅游人數的增長速度，Ozturk等提出要通過旅游政策促進旅游經濟的可持續發展[19]。希臘旅游政策的重點是旅游經濟的可持續發展，具有狹隘性[20]。政府與企業合作是制定有效政策，促進可持續旅游的重要保證[21]。“可持續性旅游”的概念需要在利益相關者理論的背景下廣泛應用，管理者應遵循世界旅游協會采用的道德目標，尋求環境、社區、企業家和游客的增加價值[14]。

2.旅游不可持續發展的原因。了解一個國家復雜的政治制度和權力結構，是理解旅游可持續發展政策的關鍵[22]。在發展中國家土耳其，地方旅游業的不可持續發展在很大程度上涉及到國家層面上的政治經濟政策，國家片面追求經濟發展導致旅游不可持續發展[23]，政治制度應考慮制定可持續旅游發展的政策[24]。Yasarata等研究發現，政策制定被認為是政治影響的產物，特別是把政治權利這種公共資源作為一種工具手段使用是削弱旅游業可持續發展的根本原因[22]。不丹低容量、高收益的旅游政策僅僅是針對西方游客，并不針對在經濟和政治上有所依賴的印度等國，這主要是受地緣政治和權力關系的影響，但對旅游企業發展是不利的，而不是簡單地追求可持續旅游[12]。而在巴西一個生物保護區，可持續旅游被視為一個優先政策，實際上已成為一個非常靈活的話語，以便獲得不同背景和利益的人的支持，當面臨經濟貢獻更大的經濟活動時其優先發展政策就被取代[25]。

3.旅游可持續發展政策評估。Castellani等認為，可持續旅游政策可以通過確定政策演化的具體目標、減少對環境的不利影響、促進當地和傳統價值觀保護三個方面進行評估[26]。Logar采用政策工具，從緩解旅游不利影響、利益相關者接受程度以及經濟可行性進行評估[16]。

（四）旅游政策利益相關者

1.旅游政策決策者。旅游政策是政策決策者對旅游發展意志的體現及其行動準則。在三個不同的歷史時期（1978—1985年，1986—1991年，1992年至現在），中國政府扮演了運營商、監管員、投資員、啟動員、協調者等角色[27]。Airey等研究了1978年以來中國旅游政策的關鍵人物和體制發展過程，探討政策決策者在時代變遷中的意識形態、組織的價值觀和利益實現，揭示了各自為戰的分權結構意味著政策已經由多個決策者制定[28]。Shafer等對賓夕法尼亞州自然旅游的主要決策者進行調查，認為政府要在資源配置與管理、規劃與協調、利益相關者合作、信息管理等方面要制定政策措施[27]。不同國家或地區在旅游發展不同時期，其旅游政策的價值取向不同。Xiao分析了鄧小平關于旅游業講話中所談到的幾個方面都包括一個核心主題，即發展旅游業是為發展經濟[29]。希臘四個決策層面上的可持續旅游政策都包含一個明確的重點，即旅游經濟的可持續發展[30]。前東德的一個島嶼在國家從后社會主義過渡到資本主義和代議制民主過程的十年期間，當地市政府應對經濟困難，旅游政策優先考慮有利于經濟增長[31]。Richter對7個南亞國家在五個旅游發展政策選擇方面的經驗進行分析，得出這些國家的政策選擇存在相當大的差異，并建議政策選擇在經濟因素的基礎上，盡可能多地考慮政治和文化因素[32]。Meethan以英國的Cornwall和Devon兩個地區為例，指出旅游政策和制度應考慮區域社會、文化等領域的全面發展[33]。

2.利益相關者及權力關系。政策是否以及如何協調不同參與者的行為、制度安排等非常重要[34]。Stevenson等以英格蘭北部城市利茲為例，發現政策的制定是一個社會過程，需要社會各界的溝通與協商[35]。隨著旅游市場的變化、新技術的使用、產品的差異化和新管理方式的出現，政府的旅游政策需要實質性變化，在私營、公共和志愿組織之間要構建更加平衡的伙伴關系[36]。Dredge批判地探討了政策網絡在促進或抑制公共—私營部門建立伙伴關系中的作用[37]。Krutwaysho揭示了社會不同群體和個人、包括不同級別的公共機構和政府對普吉島三項政策（娛樂政策、環境政策、安全政策）的實施所持有的不同觀點，研究表明，國家政府在政策執行中影響最大，超出國家以外的利益沖突，各個利益主體通過談判和協商追求自身的最大利益[38]。在現有的體制安排下，澳大利亞北部旅游政策的制定是服從于政治和產業重點，政治和商業利益之間存在典型合作伙伴關系[39]。Li考察了中國鄉村旅游扶貧政策，發現安徽齊云山村的利益相關者（包括官員、企業資本、房地產投資公司、山下的居民以及山上的居民）之間存在不平衡的權力結構[15]。Bramwell等以一個游客管理計劃合作項目為例，發現不平等的權力關系存在于利益相關者之間，地方旅游政策中的合作框架在一定程度上會降低利益相關者之間的權力失衡[40]。

3.旅游地社區居民。在旅游政策的制定和管理中，社區居民往往是被忽視的角色。旅游政策制定過程中要充分洞察社區居民的意見，才能提供達成共識的、可操作的政策方案[41]。而在旅游政策制定中，政治—行政行為的主導地位是顯而易見的，以社區為基礎的利益集團或環保游說沒有起到任何作用[39]。Thanvisitthpon對泰國大城府歷史公園研究發現，自上而下的旅游政策雖然為國家創造了收入，但未能為當地居民的經濟做出太大貢獻，當地居民的角色微不足道，提出用“社區保護區”替代“國家保護區”這一概念，以喚起當地居民的歸屬感和積極參與[42]。Boukas等認為，塞浦路斯的旅游政策需要將其核心定位在居民福利上，采用“由內而外”的方法能夠使自上而下的旅游政策讓居民參與旅游發展，提高居民生活質量，促進社會文化的復興[43]。與西方國家不同的是，中國的鄉村旅游政策及旅游規劃中關注的是居民經濟發展和收入的權益，而不是參與決策的權利[15]。

三、研究展望

第一，重視旅游政策的影響研究。學者們從開始關注旅游經濟政策研究，繼而關注旅游可持續發展政策研究等，但可持續發展往往局限在旅游經濟的可持續發展，而旅游環境、旅游社區等方面的可持續發展政策及其影響的研究文獻較少，尚未引起足夠的關注和重視，未來旅游政策要注重環境保護、節能減排以及對社區影響等方面的研究。

第二，加強利益相關者的多維視角研究。旅游政策涉及到不同的利益主體，關于旅游政策的決策者以及政策與企業的合作伙伴關系研究相對較多，而社區居民的權利和權益在旅游政策研究中涉及的較少，加強居民視角的研究將為制定合理的政策提供依據，也是通過政策手段實現國家、地區和社區的整合，走向旅游可持續發展的重要途徑。

第三，推進旅游政策的績效評估研究。可以利用因子分析法、協調度模型和比較分析法，分別從內在績效（協調性、適應性等）和外在績效（經濟效率、結構變化等）兩個方面，分析旅游政策及其變遷的績效，探討旅游政策與國家（地區或旅游地）發展的協調性及互動過程。

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