國家產業政策變動對地方財源結構的影響探析

趙林 楊樹琪 劉華梅

摘 要：黨的十九大報告指出，伴隨中國特色社會主義進入新時代，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。經濟結構、產業結構的升級與優化的契機已經來臨。由此也帶來國家產業政策的調整變動以及經濟結構的升級優化。產業是現代化經濟體系的物質基礎，隨著地方經濟發展方式向高質量發展轉變，地方產業結構也必須做出適應性調整和積極應對。通過分析國家產業政策變動及其連帶效應，立足于云南省產業結構和稅源結構現有態勢，討論分析相關數據，在“做強做大”云南省傳統優勢產業的同時，加快培育重點產業，優化地方稅源結構，為地方財政收入提供充足財力，推動云南省地方經濟發展。

關鍵詞：產業政策變動;地方財源結構;分析

中圖分類號：F062.9 ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）11-0124-02

黨的十九大報告結合新時代做出研判：經過多年的發展，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。這鮮明地展示一國產業升級和優化追求及特質。不言而喻，產業是現代經濟的物質基礎，建設現代化經濟體系是我國經濟發展的戰略目標。同時，十九大配套安排了今后幾年地方稅收體系建設的目標，為地方稅源的培育與發展奠定了相關的經濟基礎和政治基礎。此時，認真研判國家產業政策變動對產業發展和結構變動影響的趨勢，有助于云南省科學嚴謹地制定地方產業政策，推動產業向著十九大提出的戰略目標邁進，以此加快培育重點產業，優化地方稅源結構，為地方財政收入提供充足財力，推動云南省地方經濟發展。

一、新時代我國產業政策調整布局及因素分析

眾所周知，產業政策是國家制定并引導國家產業發展方向、推動產業結構升級、協調國家產業結構、使國民經濟健康可持續發展的政策。黨的十九大以來，伴隨中國特色社會主義進入新時代，伴隨著我國社會主要矛盾的變化和建設現代化經濟體系的新要求，我國制定經濟政策必須著意選擇一批體現國家戰略意圖的戰略性新興產業，將重點放在有別于傳統產業的新興產業發展壯大上。正如李克強總理在2018年政府工作報告指出的，新一代信息通信技術、高檔數控機床、航空航天裝備、節能與新能源汽車、農機裝備、新材料、生物醫藥等，是代表我國經濟未來經濟競爭力的新興產業結構所在。中西方現代經濟發展證明，戰略性新興產業是一國經濟的立身之本，是財富創造、稅源培育的新源泉，更是國家強盛的重要支柱和堅實基礎。

國家著意選擇振興新興產業，不僅代表今天中國產業結構發展的主流方向，而且將成為未來一段時間我國產業發展的支柱。實質上這種戰略性產業選擇，鮮明地體現出國家在21世紀追蹤國際產業結構變遷，加快發展先進制造業，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合的時代伸張，以及在需求層面上應對國內廠商和消費者在中高端消費、創新引領等領域培育新增長點，形成新動能的強烈愿望。展示出國家鼓勵新技術創新，強化高端制造，用當代高技術再造實體經濟，以促進產業結構升級優化的旨趣。與此相對應，中國產業結構的調整升級，對于加快形成適應新時代要求的中國稅收體系建設目標的指標體系、標準體系，促進我國經濟實現升級換代也指明了方向。

近年來，云南省緊緊圍繞國家產業政策的新變動，產業結構調整持續發力，產業新政的成效有目共睹。審視云南省省情，云南省政府把重點產業發展的重心聚焦在生物醫藥和大健康、旅游文化、信息、現代物流、高原特色現代農業、新材料、先進裝備制造和食品與消費品制造等八個產業（見云南省產業發展規劃（2016—2025年））。細讀“目標”發現，與國際接軌的不少于4個（加上綠色產業），同國家戰略性新興產業對接的至少是6個。應該說，這種選擇是云南省按照“面向高端、重點突破，集聚發展”的方略，搶抓產業變革機遇的必然。但遺憾的是，受限于云南省地方經濟結構的資源性和產業結構單一性的深刻影響，該省當前重點產業的培育、產業升級的規模效應還不十分明顯。加之當前云南省基礎設施建設相對滯后、產業相對弱小、龍頭型大項目還很欠缺，導致地方財源結構單一、地方財政收入質量不高、財政收入持續增長的后勁較為乏力。

因此，正視云南省產業發展中的結構性問題（原料型、資源型單一產業），扣緊國家產業政策變動的脈搏，尋求加速推進云南省產業升級的“良方”，鞏固老財源、開辟新財源，已經成為云南省實現跨越式發展的現實選擇。

二、國家產業政策變動對云南省地方財源結構的影響

我們知道，產業結構是農業、工業、服務業三大產業在政府經濟結構中的比重，而產業與稅收直接呈現出正相關性，確切的說，三大產業的產值與變動明顯影響國家和地方稅收收入的規模和結構。經濟規律證明，一個國家產業結構合理、三大產業彼此協調，國民經濟就能實現高質量發展，這樣稅基就有所保證，地方收入就會有所增長;進一步說，通過稅收結構調整，實現地方稅源在總量與結構上的平衡增長，才能有效緩解地方財政的壓力。由此觀之，云南省在優化傳統產業發展的同時，要著力發展培育與創新新興產業結構，并在重視研究地方產業結構變動規律的同時優化地方稅源結構，為建設現代化經濟體系助力。當前，突出抓好做實以下幾個方面工作尤其重要。

（一）在發展傳統支柱產業中鞏固第二產業稅源優勢

云南省的傳統支柱產業，主要是煙草產業、礦業、有色金屬產業、水資源產業。當前云南省稅源以第二產業中的制造業為主，為確保地方政府稅收收入的可持續性，仍然需要發展云南省的傳統支柱產業，稅收來源的穩定性具備了，實現經濟穩步發展的希望也就有了。

一是穩步煙草產業的稅收貢獻。云南省素有“煙財政”之稱謂，云南省煙草產業在2017年的稅收貢獻高達828.49億元，居全省制造業首位。目前省政府已對煙草產業發展形成較為完善的扶持政策與措施搭配，故此，仍然必須把煙草產業作為全省地方稅源的重點培育與扶持對象來應對。

二是發展實體經濟，做強實體產業。如前所述云南省實體產業相對弱小，為此要充分發揮云南省的地域優勢，助力云南省優勢資源的升級發展。云南省資源優勢明顯，一方面，要建立如錳礦、硫鐵礦、水資源等儲量豐富資源的綠色產業鏈，形成競爭力、創新力的資源品牌;另一方面，發揮稅收政策的引導作用，強化財政資金精準支持，夯實電力、礦產資源、水資源等實體產業規模，壯大產業稅源，其相關產業稅收貢獻率及經濟貢獻率就會穩步擴增。由于稅收貢獻率自1998年的0.53%到2017年的1.29%，經濟貢獻率自0.04%到0.15%，增幅顯著，這為助力云南省優勢資源的升級發展、助力產業提檔升級提供了財力支撐。

（二）在優化產業結構中促進稅源結構創新性發展

結合國家大政方針，顯而易見，產業結構調整符合國家政策支持和地方經濟的發展，其產業則可以獲得更多的資源，政策不支持的產業則會受到較多限制。對于云南省來說，發展重點產業就抓住了十九大中央支持云南省加快新興產業的牛鼻子，抓住了云南省產業結構協調發展的關鍵。資料顯示，優化的產業結構，為促進云南省稅源結構創新性發展開辟了新的空間。云南省的八大產業產業具有成長性好、稅源結構新的目標特性，是云南省實現傳統經濟邁向新興經濟的新希望。下面結合數據予以分析展望（云南省產業發展規劃（2016—2025年））。

（1）云南省的生物醫藥和大健康產業在2017年營業收入已經達到2 400億元，按此態勢，預計到2020年達到3 800億元左右。（2）云南省的熱門項目旅游文化產業，其總收入在2017年達到4 500億元，預計2020年達到9 000億元左右。（3）作為新崛起的要加以快速發展的信息產業，云南省在2017年營業收入達到850億元，到2020年會實現倍增達到1 600億元以上。（4）隨著交通運輸及其一帶一路的建設改善，云南省現代物流產業在2017年實現的增加值達到1 400億元，預計2020年達到2 000億元左右。（5）高原特色現代農業向來是云南省的特色產業，全省農林牧漁業在2017年增加值達到2 400億元，如果在綠色、健康上做出新部署，2020年會超過3 000億元以上。（6）云南省新材料產業2017年，主營業務收入達到1100億元左右;2020年達到1 700億元左右。（7）先進裝備制造業2017年業務收入達到1 000億元，隨著國家面向東南亞政策的新布局和我省的招商引資加快，2020年達到1 700億元。（8）云南省食品健康有口皆碑，我省食品與消費品制造業2017年主營收入達到2 000億元，兩年后的2020年可望突破3 000億元。值得關注的是，云南省又有新動作，省政府2018年宣布，將省級財政扶持產業發展50%左右的存量資金用于集中支持上述重點產業的發展，無疑這些舉措為該省稅源的培育開辟了新源泉。

源于優化產業結構的新任務，云南省產業結構調整基于政策導向及其稅源研究的主旨，須逐步減緩第一產業對于地方稅收收入的貢獻率，并在鞏固第二產業的稅收貢獻基礎上，有意識地、主動地向第三產業為主體的稅源結構轉換。

一是著力打造世界一流的“健康生活目的地牌”。2018年省政府已經把打造世界一流的“健康生活目的地牌”作為工作的決策部署下來，在實施方案中配套財政資金予以支持。為此，作為云南省優先扶持的云南生物醫藥和大健康產業，應該把目光盯住世界該領域的前沿項目，按照一流標準，在省城及其經濟旅游文化資源較好的地方，加快推進生物醫藥和大健康產業示范區的建設，先期實現打造國際醫療健康城的目標。首先，在項目引進上要有高標準，確保國際一流高端資源盡快落地，以三位一體的方式（醫療、研發、康養）推進醫療產業綜合體建設。其次，利用云南省得天獨厚的旅游優勢，全面推動全省旅游產業的轉型升級。目標的切入點在于應對游客對健康環保的新需求，鎖定先進的“康療”目的地和旅游高端目的地，確立“健康”為主題的思想，通過“一部手機游云南”等宣傳策劃，為謀求健康的人來云南省獲得真心地道的服務。再次，要維護云南省生物醫藥和大健康產業發展的目標，通過建章立制做好相關政策完善配套工作，以此規范與加強云南省生物醫藥和大健康產業的科學管理，促進生物醫藥和大健康產業跨越發展，為云南省第三產業發展、稅源的開辟帶來新活力。

二是著力打造世界一流的“綠色能源牌”。云南省政府也把打造世界一流的“綠色能源牌”作為培養新產業新動能的項目確立下來。云南省水電資源的潛能在全國無與倫比，無論是可開發電量，還是綠色能源裝機容量，都位居全國前列，尤其是清潔能源交易居全國首位。有了規劃加上落實，有理由相信，到2020年，云南省的新能源產業將成為該省的第一大支柱產業。為此，云南省首先結合國家著眼綠色發展，培育新興產業，培育壯大新的增長動能的要求，加快建設水電基地建設，進一步做強做優綠色能源產業，積極開辟拓展省內外和境外電力市場。其次，加快發展新能源汽車產業，在新能源應用上云南省要率先示范宣傳，解決技術上和配套設施建設上的問題，讓綠色汽車走進千家萬戶。再次，加快清潔能源的布局。云南省綠色經濟強省發展的思路理所應當要把“清潔能源+”現代產業體系建設對接起來，通過對現有傳統產業升級提質、產業互補推動經濟綠色循環可持續發展，在全產業鏈構建中實現增長和稅收的互利共贏。

三是共同打造世界一流的“綠色食品牌”。云南省省政府也把打造世界一流的“綠色食品牌”作為培養的新產業確定下來。云南省豐富獨特的生物資源已為世人所知。21世紀是綠色健康的世紀，云南省要憑借生態優良的明顯優勢，首先在“抓有機、創名牌、占市場”下工夫，把“健康、綠色、生態”與質量安全過硬緊緊抓牢抓實，讓更多的人受益;其次，引進和培育一批省內外大型優質企業，目前云南省培育綠色食品產業龍頭企業鼓勵投資辦法已經出臺，優質企業的參與，必將為云南省綠色食品的規模化、品牌化發展插上有力的翅膀。此外，云南還要集思廣益，集全省之力，上下一心，積極打造“綠色食品牌”，共同形成合力推動綠色食品產業做大做強，將更多的云南省綠色食品、特色農產品推向國際市場。這樣地方收入稅基就有了增長和保證。

四是構建現代化征稅體系適應產業結構新要求。我們看到，云南省產業結構發展偏重于第三產業，而稅收來源則偏重于第二產業，由此引發了地方稅源縮減趨勢。為進一步調整和優化云南省稅源結構，要在穩定夯實第二產業的同時，大力推進發展第三產業。研究表明，云南省的企業所得稅、資源稅、房產稅從稅收規模發展性、稅收穩定增長性來看，具備地方主體稅種優勢，且具備顯著的正向促進關系。因此，提高對于第三產業的征稅效率，將進一步促進云南省稅源結構和產業結構的協調發展。

參考文獻：

[1] ?云南統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2018.

[2] ?中國稅務年鑒[M].北京：中國稅務出版社，2018.

[3] ?云南省政府.云南省產業發展規劃（2016—2025年）[N].云南日報，2017-01-09.

[4] ?云南省財政廳.2018年地方財政預算草案的報告[N].云南日報，2018-01-26.

[5] ?呂冰洋.我國地方稅建設應依據什么樣的理論？[J].財政科學，2018，（4）：25-32.