京津冀協同發展背景下北京非首都功能疏解思路與對策

王德利 許靜 高璇

摘 要：非首都功能疏解是一個長期過程，也是一項綜合工程，涉及多元利益主體，未來不能單純依靠行政措施，要加快完善非首都功能疏解的頂層設計，構建北京非首都功能疏解與周邊承載地的對接機制，分類推進城市功能及人口疏解，精細和集約使用建設用地，降低非首都功能承載空間。

關鍵詞：非首都功能;疏解;協同發展

中圖分類號：F127 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）09-0053-02

在北京引領京津冀協同發展的同時，由于單中心城市結構固有的問題，“大城市病”越來越突出。疏解北京非首都功能，加快重點新城及周邊承載地建設，提高城市運行效率迫在眉睫。未來，津冀各城市應立足于區域整體功能定位，充分發揮自身區域優勢和比較優勢，以承接北京非首都功能疏解為重點，積極吸引相關產業轉移，推動優質資源要素集聚，綜合運用集中承接、分散承接、合作共建、示范帶動等多種方式，建設非首都功能承接平臺，主動承接首都部分行政性、事業性服務機構、企業總部和教育、醫療、展覽、培訓機構等公共服務功能，以及部分一般制造業、區域性物流市場等。

一、戰略思路

北京非首都功能疏解是一個長期的過程，打破固化的利益格局，多級管理下形成政策合力，全盤考慮非首都核心疏解涉及的多方利益，綜合采用“行政+市場”手段，是未來北京非首都功能疏解的重中之重。

1.強化四項功能。政治、文化、國際交往、科技創新將成為北京建設世界城市必須具備的四項功能。面向2030年，圍繞這四個功能，需形成政治、文化雙輪驅動以及國際交往、科技創新雙輪驅動。第一，強化政治功能，支持國際組織和國際活動落地。從中國特色世界城市的要求出發，政治功能更主要是體現話語權，影響國際重大事務決策進程。適應中國國際地位提升和國際交往增加的需求，北京應主動支持國際組織和國際活動落地。圍繞區域合作、區域經濟、區域金融、區域安全、區域治理、全球氣候等方面，與相關國家共同構建若干國際協調組織與平臺，并推動組織總部在北京落地。第二，強化文化功能，讓中國價值觀影響世界。世界城市的文化建設應有更高的使命，即弘揚中華文化，傳播社會主義核心價值觀。通過多渠道文化交流，匯聚一流思想大師、藝術大師、品牌文化產品，實現古老與現代完美交融、物質遺產與非物質遺產串聯共存，打造北京成為中華文化的展示中心與傳播中心，向世界深度展示和宣傳中國。第三，強化國際交往功能，構建國際交往中心。通過提升硬件，優化服務，將一流的國際賽事、國際學術交流、國際會議、國際展覽匯聚到北京，集聚和發展國際組織，提高國際話語權，奠定國際交往中心地位。第四，強化科技創新，構建“大創新”產業。科技與創新是第一生產力，是北京競爭力的優勢和潛力所在。要勇于承擔、主動服務于國家創新大局，率先攻克一批自主知識產權的科技項目，逐步成為國際科技創新的策源地。

2.明確五大重點。第一，非首都功能疏解是一個長期的過程，需常抓不懈。北京處于非首都功能疏解的關鍵時期，同時也存在新城及非首都功能承載地建設不健全等問題。巴黎都市圈及東京都市圈的建設經驗均表明，大城市周邊新城建設大多需要40—50年的時間，非首都功能疏解是一個長期過程。第二，非首都功能疏解是一個綜合工程，需全盤考量。非首都核心疏解應與新城、重點鎮的建設以及河北省的發展緊密結合，在解決北京“城市病”的同時，帶動周邊新城及河北的發展，提高周邊地區公共服務設施建設質量，讓產業、人口等愿意去、留得住。第三，非首都功能疏解涉及多元主體，需加強統籌。北京行政區內分布眾多中央企業及事業單位，非首都功能疏解涉及中央、地方、央企、民企、本地居民等眾多利益，在實際操作中一定要謹慎決策，不能因解決一個問題而帶來更多問題。第四，非首都功能疏解要注重空間優化，需分類調整。對于不符合首都功能定位的功能，要嚴格防止從源頭新增;對于現有的存量，有些需要直接調整退出，有些需要推動轉型升級;重視不符合區域功能定位的非首都功能的空間優化再布局。第五，非首都功能疏解不能單純依靠行政措施，需綜合施策。一般制造業及區域性物流市場等在非首都功能疏解中屬于市場主體，而醫療、教育、行政事業單位及一些社會公共服務功能等屬于行政主體，在進行疏解時要分類施策，不能單純依靠行政手段推動非首都功能疏解。

二、推動北京非首都功能有序疏解的對策建議

有序疏解北京非首都功能，這是確保首都永續發展的重大課題。圍繞優化提升首都核心功能，抓好北京中心城功能和人口疏解以及新城建設多項重點任務，建立北京非首都功能疏解與周邊承載地的對接機制，有序推動北京非首都功能外移，加快北京世界城市建設。

1.完善非首都功能疏解的頂層設計。盡快制定北京非首都功能疏解的中長期路線、戰略目標，明確首都城市總體功能布局及功能定位，堅決退出不符合首都功能定位的非首都功能;痛下決心，加快部分優質公共服務資源等向新城及津冀地區疏解，推動公共服務資源在京津冀范圍內的空間均等化。盡快建立非首都功能疏解專項基金，爭取中央轉移支付，用于北京中心城區非首都功能外遷的人口安置、補貼獎勵等。北京中心城區原則上不再新增建設用地指標，積極推進減量規劃實施，新增建設用地指標向周邊新城傾斜。在非首都功能疏解的同時，積極盤活非首都功能疏解后用地指標存量，并探索中心城區用地指標交易機制、中心城區同新城建設用地指標置換機制，給予搬遷機構土地指標流轉溢價。

2.建立北京非首都功能疏解與周邊承載地的對接機制。探索北京中心城區與周邊新城以及北京與周邊地市在稅收等方面的分成機制，在一定年限內，由北京搬遷至周邊地市的重點利稅企業實施稅收共享，其后，北京稅收分成逐年遞減。建立健全公共服務設施對接機制，加強三甲醫院、重點高校等的合理布局，提升區域公共服務水平，不僅要加強非首都功能疏解，同時也要推動北京優質公共服務資源聯動疏解，在解決北京城市病的同時，優化承載地整體承接環境，形成功能和人口流入緩沖區，為疏解外遷的企業等提供戶口、醫療、教育等方面的優惠政策，建立北京與承載地房屋置換公共服務平臺，對置換的房屋給予優惠政策。

3.分類推進城市功能及人口疏解，強化首都功能的發揮。北京的主要功能是政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，這些功能只能強化，不能疏解。北京一般功能和輔助功能主要包括經濟功能、服務功能、保障功能等，以上功能包括行政和市場兩方面，要區別對待，有序疏解。例如，支撐北京經濟發展的金融、科技、創新等功能應留在城區;而核心城區比較低端的小商品批發市場、建材市場等應予以關閉、淘汰;五環內長途汽車站等區域性交通樞紐可逐步搬遷;核心區小百貨、小餐飲、小發廊、小作坊等“七小”產業主要為城市居民生活服務，可采取在工商登記環節提高營業面積標準的措施，推動其規模化、標準化經營，使其符合首都經濟發展方面，更好地為首都經濟社會發展提供服務;中心城區的學校、醫院、劇院、博物館等優質公共服務資源，應由相關部門逐步核對篩查，嚴控其規模擴張，推動新增優質資源向新城及周邊承載地有序轉移。

4.推動北京重點新城開展綜合配套改革試點。創新新城開發模式，優化新城土地利用結構，合理規劃產業用地和住宅及配套設施，提高土地使用效率，并按中心城區比例和標準配置醫院、學校等公共服務設施。建立新城建設專項資金，資金主要來源為新城土地收益;構建新城土地收益基金，土地收益優先用于公共服務設施建設及市政設施開發。對新城建設提供一定的優惠政策，積極利用國家及北京人才吸引政策，對符合新城功能定位的高層次人才，享受中央單位“綠色通道”政策，建立吸引高端人才有效機制。以資本金注入、補助和貼息等方式，加強投資主體的多元化引入，帶動引導社會資金進入，增強開發主體市場融資及項目運作能力。

5.精細和集約地使用建設用地，降低非首都功能承載空間。綜合考慮北京人口和就業、地均投入和產出效益等因素，研究制定更科學、更高的產業準入與考核標準。減少由于盲目競爭帶來的不真實土地需求，以及壓低土地價格、稅收政策所造成的損失。創新土地開發和利用方式，探索土地持有型的產業發展模式以及利用集體用地發展高端產業的模式。加快制定集體建設用地在融資、準入等方面的相關政策，提高農村基層組織管理水平，制定具體實施模式和措施，切實保障農民權益，并與首都功能定位相適應。建立工業用地集約利用管理協調機制，充分發揮重大工業項目落地協調機制的作用，做好開發區產業布局、項目落地等相關工作的溝通和協調，提高產業用地供地效率。強化規劃的引導約束機制，規劃、土地等部門要建立健全規劃實施的監督跟蹤機制，及時解決規劃實施中的重大問題，并根據相關問題對規劃進行調整，按照審批程序報批和公布。土地、規劃主管部門要與產業主管部門以及區縣、鄉鎮政府加強溝通協調，將規劃修編與未來的產業項目引進布局充分結合，促進區域產業升級和經濟結構調整。

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