加快養老服務業發展的公共政策分析

劉燦泳

摘 要：面對嚴峻的人口老齡化形勢和巨大的養老服務需求，我國政府積極推進并加快養老服務業的發展，為此出臺了許多政策。以公共政策分析的視角，對近年來我國養老服務業的主要政策進行系統的梳理，發現我國養老服務業發展存在的主要問題，即養老服務業發展不平衡、養老服務供給不足、專業化程度不高等。加快養老服務業發展要進行科學的頂層設計，優化養老服務供給結構;引入高新技術，加大政策扶持力度;加快養老服務人才隊伍建設。

關鍵詞：老齡化;養老服務業;政策分析

中圖分類號：D669.6 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）09-0044-02

人口老齡化和家庭小型化在給我們經濟社會發展帶來嚴峻挑戰的同時，也帶來了發展養老服務產業的良好契機。大量的老年人口的存在以及老年人日益增長的對物質文化需求將給發展養老服務產業帶來巨大發展空間，家庭的小型化和失能老人的逐漸增多也對養老服務提出了更高的要求。在此背景下，創新養老模式，大力發展養老服務產業，以社會化的方式解決養老問題將是必然趨勢。近年來，我國政府頒布了許多政策支持養老服務產業的發展，其中2013年國務院印發的《關于加快發展養老服務業的若干意見》是養老服務產業發展的一個重要里程碑。該意見是對今后一段時期養老服務產業發展的一個綱領性文件，對養老服務產業的發展做出了系統的安排，也表明了我國政府要大力發展養老服務產業，積極應對老齡化的決心。

一、養老服務業的概念與定義

養老服務業在西方發達國家也被稱為銀發產業或健康產業，是服務產業的一個重要的新興分支。如同其他服務產業定義一樣，養老服務業的概念也有廣義與狹義之分，狹義的養老服務業僅指養老機構為有需要的老人提供照料服務和康復護理服務。而廣義的養老服務業是指所有為老年群體提供服務和產品的所有經濟產業的總和，貫穿生產、經營和服務等環節，不僅僅指為老年人提供生活照料、健康服務和精神慰藉，還包括提供老年產品，老年人文化活動，老年教育，老年旅游以及老年金融服務等等。

為了研究和分析的需要，本文采用的是廣義上的養老服務業概念。從政策分析的角度出發，梳理近年來我國養老服務業發展相關政策，分析養老服務業發展存在的問題，并對政策改進提出相應的建議。

二、我國養老服務業的主要政策梳理

為積極應對人口老齡化，滿足巨大的養老需求，我國近年來出臺了許多政策來加快養老服務業的發展。從2013年國務院頒布《關于加快養老服務業的若干意見》開始，國家對養老服務業的支持力度逐年加大，范圍也越來越廣，從健康服務、醫療機構與養老機構的合作、社會資本參與養老產業的發展到養老金融、養老服務業創新發展等內容均有所涉及，出臺了許多重量級的政策，可以說我國養老服務業開始進入了快速發展時期。

1.養老服務業進入快速發展階段。為應對養老服務和產品供給不足、養老服務市場發育不健全、城鄉區域之間發展不平衡等問題，國務院于2013年8月印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發[2013]35號，以下簡稱《意見》），提出到2020年，我國要全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系的目標。這一文件的出臺，標志著我國的養老服務業開始進入快速發展階段，我們對于積極應對人口老齡化有了更深刻的認識，對于發展養老服務業有了更大的信心。

2.養老服務業政策體系逐漸完善。從近年來政府發布的有關養老服務業發展的政策可以看出，有關推進養老服務業發展的政策體系正在變得越來越完善，其覆蓋的領域范圍也越來越廣。大到2013年發布的綱領性文件、2016年發布的健康中國規劃，小到鼓勵盤活存量用地用于養老服務設施建設的通知，從醫療機構和養老機構的合作、社會資本參與養老服務產業建設到養老服務業的創新均有所涉及，且正在往構建一個完整的政策體系的方向發展。

3.健康老齡化成為養老服務業發展的方向。快速的老齡化給照料看護、醫療康復都帶來了巨大的挑戰，有研究表明，老年人的照料看護成本受老年人自身的生活自理能力和死亡率兩個因素影響最大。而在當今社會，隨著經濟和醫療技術的不斷發展，老年人的死亡率的進一步下降將是不可扭轉的趨勢，任何政府都不可能改變這種趨勢，而只能通過改善老年人的健康，提高老年人的自理能力水平，從而達到降低老年人照料看護需求和成本的目的。從近年來發布的政策也可以看出，我們正在朝著健康老齡化的方向努力，如2016年發布的《“健康中國”2030規劃綱要》為未來十幾年養老健康產業做出了整體性的規劃。有關于醫療健康與養老相結合的政策文件也紛紛出臺，可見，未來一段時期內健康老齡化將成為養老服務業發展的一個大方向。

三、我國養老服務業發展存在的主要問題

1.養老服務業發展不平衡。現階段，我國養老服務業的發展從區域上看，由于社會經濟發展之間存在巨大的差距，我國東部地區養老服務業的發展情況要遠遠超過中西部地區的發展水平，東部地區所擁有的養老機構數普遍多于中西部省份。從城鄉之間的角度看，我國農村地區的養老服務業的發展也遠遠滯后于城市地區，而事實上農村的養老服務需求并不比城市少，農村的老齡化率要高于城市，農村的養老服務業的發展空間其實更大。養老服務業發展的不平衡，實質上是公共資源分配的不平衡，雖然說我國近年來開始注重推行基本公共服務的均等化和基礎設施的均等化規劃，也頒布了許多有關的政策。但從現有的情況來看，區域之間和城鄉之間養老服務業發展依然存在巨大的差距。

2.養老服務體系發展不完善，養老服務供給不足。當前我國有點養老服務業尚未形成一個完整的體系，基本處于各種養老服務組織或機構單打獨斗的局面，養老服務業市場還是一個碎片化的狀態。一方面，一些養老機構長期依賴于政府的財政支持，抱著一種得過且過的姿態經營著養老機構，改革動力不足。另一方面，營利性的養老服務業又一直處于摸索階段，其提供優質服務和良好的盈利渠道遲遲沒有找到很好的解決途徑。養老服務業這種體系不完善的問題導致了養老服務的提供上遠遠不能滿足增長迅猛的需求，雖然近年來政府通過降低養老機構租金，放寬社會資金進入養老服務業的方式來促進養老服務體系的完善，但總體上力度不大，而且未有對整個養老服務業整體的一個指導措施或規范。

3.養老服務水平提升緩慢，專業化程度不高。近年來，我國養老機構的數量增長很快，每一千個老人所擁有的床位數每年都在提高，但是我們的養老服務水平卻沒有較大提升。目前很多養老機構并不能給老年人提供專業程度較高的養老服務，難以有效滿足中高端老年人的需求，這也是嚴重制約養老服務業發展的一個重要因素。專業程度不高主要是有兩方面的原因，一是當前大部分的養老服務機構的經營理念不夠專業，導致很多養老資源沒有得到充分的發揮和利用，管理效率和水平都有待提高。二是提供養老服務的人員沒有掌握專業的服務技能，大多數為老人提供服務的護理人員是沒有接受過專業訓練的。而由于這些護理人員的薪酬水平較低、工作強度大、勞動時間長，以及他們的社會地位不高，又導致養老服務人才隊伍難以建立。

四、加快我國養老服務業發展的對策建議

1.進行科學的頂層設計，優化養老服務供給結構。科學的頂層設計能給養老服務業的發展提供一個明確清晰的方向，各級政府應該做好養老服務業的中長期規劃，科學做好符合當地實際的頂層設計，并定期對規劃進行評估和分析存在的問題及時調整規劃。在規劃過程中，要做好調查工作，對老年群體的養老服務需求有準確的把握之后才能使得規劃更加合理，避免供需不對應的現象發生。此外，政府應該明確自身在養老服務業中的引導作用，進一步優化養老服務供給結構，平衡老年住宅、老年健康、老年教育、老年醫療、老年旅游和老年金融等多個領域的關系，促進養老服務業產業化和專業化，為老年人提供更優質更符合需求的養老服務。

2.引入高新技術，加大政策扶持力度。我們處于一個信息時代，互聯網等高新技術已經融入了我們的生活并發揮著重要的作用。引入高新技術將使得養老服務業體系更加完善，如“互聯網+養老”的模式已經初見成效。我國政府應對這類組織機構加大政策扶持力度，并鼓勵養老服務業積極運用互聯網等高新技術將各類養老服務產業進行高效聯結，形成一個完整的服務網，這將有利于養老服務業高效地進行產業化并極大地提升資源的利用率，同時也能使得老年人的需求能夠及時準確地得到滿足，最終讓養老服務業形成產業鏈，成為更加完備的養老服務業。

3.加快養老服務人才隊伍建設，健全保障機制。養老服務人才是養老服務業運行的基礎，包括養老服務的管理人才，養老服務護理人員，養老服務業創業人才等三種。首先，要加大宣傳力度，讓公眾了解到當前老齡化的嚴峻形勢以及發展養老服務業的必要性，消除人們對于養老服務人才的歧視和誤解，提高養老服務人才的社會地位，并吸引到更多人來關注和投身到養老服務業的發展當中。其次，要在高校和各轉職院校加大對養老服務人才的培養，鼓勵學生參與到養老服務業的建設中來，并通過學校與社會上的養老服務機構合作，增加學生的實習機會，更有針對性地培養養老服務人才。此外，政府還應加大對養老服務人才培養和就業的支持力度，健全他們的保障機制，提高養老服務人員薪酬水平，促進養老服務人才隊伍的建設。

4.健全相關法規制度，提高養老服務業的管理水平。從國際上養老服務業發展得較好的國家以及服務業的發展規律來看，健全的法律制度是促進養老服務業健康發展的一個重要舉措。通過法律的手段加強養老服務業的規范性，使得養老服務業的發展有法可依，養老服務業才能在有序且規范的秩序下運行，讓開展養老服務業和從事養老服務業的企業和員工的權益有所保障，同時也保護了享受養老服務的老年人的權益。此外，提高養老服務業的管理水平還需制定相關的服務標準。合理的標準是養老服務業發展的安全閥，它可有效提高養老服務行業的規范性，避免養老服務業的無序發展。此外，還要提高養老服務業的管理水平，增進部門之間的協同合作，明晰各部門的責任，增強組織領導能力，共同促進養老服務業的健康發展。

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