基于PPP模式下江蘇省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展探究

張?chǎng)? 林雨欣

摘 要：近幾年來(lái)，PPP模式大受追捧，而PPP模式與文化產(chǎn)業(yè)結(jié)合的創(chuàng)新嘗試也為文化領(lǐng)域注入了新的活力。以江蘇省南京市某文創(chuàng)園PPP項(xiàng)目作為典型案例，探究江蘇省基于PPP模式下文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，從政府部門(mén)和社會(huì)資本角度，分析當(dāng)前存在的政府信用、社會(huì)監(jiān)管以及風(fēng)險(xiǎn)探究等問(wèn)題，并提出制定符合項(xiàng)目特征的法律法規(guī)、完善PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)平臺(tái)、建立完整系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管控程序等建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;文化產(chǎn)業(yè);案例分析;發(fā)展建議

中圖分類號(hào)：G122 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）09-0036-02

引言

PPP（Public—Private—Partnership），是指政府與社會(huì)資本合作的一種公私合營(yíng)模式。自20世紀(jì)80年代起，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行以BOT為主要形式的PPP模式。發(fā)展至今，總體規(guī)模不斷擴(kuò)大，形勢(shì)向好。同時(shí)，江蘇省也在不斷推進(jìn)PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，項(xiàng)目入庫(kù)率與落地率均位列前茅，目前已設(shè)立100億規(guī)模的融資支持資金和政策資金幫扶機(jī)制，對(duì)部分試點(diǎn)項(xiàng)目前期費(fèi)用予以補(bǔ)助。社會(huì)資本在文化領(lǐng)域的創(chuàng)新嘗試不僅契合新時(shí)代發(fā)展要求，也進(jìn)一步增強(qiáng)了文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力，加強(qiáng)了公共文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的融合。

長(zhǎng)期以來(lái)，公共文化的產(chǎn)品和服務(wù)主要依靠政府投入，重視強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和均等化。文化產(chǎn)業(yè)與PPP模式相結(jié)合使得民營(yíng)資本投入文化領(lǐng)域的工作不斷做實(shí)，PPP模式的引進(jìn)對(duì)于文化領(lǐng)域，特別是公共文化建設(shè)具有重要的積極意義。

本文將基于這一現(xiàn)狀，以南京某文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)意園為典型案例進(jìn)行分析，對(duì)江蘇省PPP模式下文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)遇與優(yōu)勢(shì)、問(wèn)題與挑戰(zhàn)進(jìn)行深入探究，綜合各方信息就江蘇省文化產(chǎn)業(yè)類PPP項(xiàng)目發(fā)展提出合理建議。

一、文獻(xiàn)綜述

目前隨著PPP模式在我國(guó)的不斷推廣運(yùn)用，國(guó)內(nèi)學(xué)者也從不同角度開(kāi)始關(guān)注并研究PPP模式，這為PPP模式日后在我國(guó)更健全發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

溫來(lái)成認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，社會(huì)各界對(duì)于PPP模式表現(xiàn)出極大興趣和期望，但若進(jìn)一步推廣運(yùn)用的話，仍要解決一些政府信用建設(shè)，國(guó)家相關(guān)法制建設(shè)，國(guó)家層面的PPP管理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估等技術(shù)問(wèn)題。陳新平則從經(jīng)濟(jì)視角對(duì)PPP模式予以評(píng)述，著重闡釋了PPP以及PPP項(xiàng)目的理論基礎(chǔ)，根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)劃分出了大眾對(duì)于PPP的四種認(rèn)識(shí)維度，總體闡述了PPP的理論基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)模式。戴俊騁則從PPP模式有助于推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)提高質(zhì)量增加效益的角度進(jìn)行研究，指出由于文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵的多義性和盈利回報(bào)模式不清晰以及PPP相關(guān)項(xiàng)目估值難等問(wèn)題導(dǎo)致目前的發(fā)展困境。

十九大指出，我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分間的矛盾。國(guó)家開(kāi)始更加重視文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以在精神文化層面上加快建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。江蘇省政府積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，推動(dòng)運(yùn)用PPP模式進(jìn)行文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)。筆者認(rèn)為，在該政策背景下，文化產(chǎn)業(yè)結(jié)合PPP模式的推廣運(yùn)用尚處于探索發(fā)展中，面臨著法律制度缺失，宏觀經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境難以預(yù)料以及項(xiàng)目具體落地后續(xù)保障措施匱乏等相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其發(fā)展仍非常具有潛力，成為影響我國(guó)日后居民整體生活水平和國(guó)家經(jīng)濟(jì)環(huán)境建設(shè)持續(xù)穩(wěn)定的關(guān)鍵之一。

因此，筆者選擇落地于江蘇南京的某文化產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目為例，分析介紹項(xiàng)目中具體的制約因素和落地運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，以提出對(duì)應(yīng)改進(jìn)措施，期望有助于推動(dòng)江蘇省PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)的運(yùn)用更加切實(shí)可行。

二、案例分析

1.項(xiàng)目簡(jiǎn)介。南京某文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園，是由大型控股集團(tuán)下屬子公司牽頭某金融平臺(tái)聯(lián)合開(kāi)發(fā)的城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，包括六大核心地塊地塊，輻射范圍極廣。2016年12月被納入中國(guó)PPP基金庫(kù)，并被省財(cái)政廳列為PPP示范項(xiàng)目。然而自2017年招標(biāo)工作結(jié)束后，該項(xiàng)目便查詢不到任何進(jìn)展及相關(guān)新聞。2018年8月該文創(chuàng)園工作人員在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政板塊回答網(wǎng)友時(shí)透露，該項(xiàng)目因涉嫌違規(guī)操作被未中標(biāo)社會(huì)資本舉報(bào)以及實(shí)施窗口期延誤等，現(xiàn)已全面停工，等候處理。

2.項(xiàng)目問(wèn)題。首先，該項(xiàng)目存在的較嚴(yán)重問(wèn)題是招標(biāo)活動(dòng)違規(guī)操作。1家建筑公司與1家金融平臺(tái)組成的聯(lián)合體并未參與前期招標(biāo)工作，在后期卻以非正常的低價(jià)獲得開(kāi)發(fā)資格，依據(jù)相關(guān)法規(guī)應(yīng)當(dāng)以無(wú)效投標(biāo)處理。其次，該項(xiàng)目也反映出社會(huì)資本進(jìn)入困難的現(xiàn)狀。在公開(kāi)招標(biāo)時(shí)經(jīng)過(guò)層層篩選，11家企業(yè)中只有4家企業(yè)符合項(xiàng)目要求，然而最后無(wú)一中標(biāo)。文化產(chǎn)業(yè)類PPP項(xiàng)目投資金額大、回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)已是民營(yíng)資本進(jìn)入市場(chǎng)的無(wú)形壁壘，而該項(xiàng)目違規(guī)操作使得無(wú)形壁壘化為有形，一定程度上隔絕其他社會(huì)資本進(jìn)入市場(chǎng)的可能性，打擊了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。最后，一個(gè)總投資達(dá)160億元的省級(jí)示范項(xiàng)目，早在2015年規(guī)劃時(shí)便提出要致力于打造“國(guó)家級(jí)文化產(chǎn)業(yè)示范園”，做新區(qū)“領(lǐng)頭羊”。前期宣傳浩蕩，但在中標(biāo)后卻沒(méi)有更多后續(xù)報(bào)道，反映出項(xiàng)目投資方存在注重政績(jī)而忽視風(fēng)險(xiǎn)的冒進(jìn)問(wèn)題。

3.原因分析。政府誠(chéng)信制度建設(shè)有待提升，監(jiān)管不力。招標(biāo)工作并未按照相關(guān)流程和規(guī)定進(jìn)行，契約精神缺失，政府沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的存在。同時(shí)也側(cè)面反映出政府與企業(yè)之間法律地位不平等，政府擁有解釋相關(guān)規(guī)定的權(quán)力，企業(yè)難以保障應(yīng)得利益。社會(huì)監(jiān)管極其困難。該項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中政府行為透明度不高，后期項(xiàng)目信息不公開(kāi)。有關(guān)該文創(chuàng)園項(xiàng)目的信息停滯在2017年兩家公司聯(lián)合中標(biāo)這一條新聞，后續(xù)零報(bào)道。信息公開(kāi)平臺(tái)不完善，社會(huì)大眾無(wú)法了解到實(shí)際實(shí)施進(jìn)度，信息不對(duì)稱，難以監(jiān)管。

4.政策監(jiān)管。首先，應(yīng)規(guī)范招標(biāo)工作流程，制定投招標(biāo)相應(yīng)法規(guī)準(zhǔn)則，使招標(biāo)工作規(guī)范化、透明化、公開(kāi)化，并制定符合項(xiàng)目特征的法律規(guī)范，使公私合作時(shí)有法可依有據(jù)可循，同時(shí)要及時(shí)建立契約制度強(qiáng)化政府部門(mén)的契約精神和誠(chéng)信意識(shí)，嚴(yán)懲惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)等違規(guī)操作行為。其次，應(yīng)建立健全監(jiān)管體系。政府內(nèi)部監(jiān)察要保證有效運(yùn)轉(zhuǎn)，及時(shí)反饋整改，實(shí)現(xiàn)有效制約;加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管力度，完善PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)平臺(tái)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)時(shí)更新項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，并積極為群眾提供反映渠道。

三、總結(jié)與建議

從以上案例分析中我們可以看到，PPP項(xiàng)目在助推文化產(chǎn)業(yè)時(shí)面臨的一些瓶頸，其中有的是具體項(xiàng)目所面臨的個(gè)別的困境，有的則能反映出制約該類項(xiàng)目發(fā)展的一些共性問(wèn)題。

首先，從文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目所處的市場(chǎng)宏觀環(huán)境上來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前與PPP相關(guān)的法律以及政策體系建立還不健全?，F(xiàn)存的規(guī)章制度主要是一些層次較低，效力較差的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，難以統(tǒng)一規(guī)范PPP項(xiàng)目具體的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)舉措。其次，從項(xiàng)目具體建設(shè)與后期運(yùn)營(yíng)來(lái)說(shuō)，文化產(chǎn)業(yè)本身的多重定義估值不易，導(dǎo)致PPP模式下發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的未來(lái)收益流難以評(píng)估，這也成為社會(huì)資本面對(duì)項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)反應(yīng)謹(jǐn)慎的原因之一。文化產(chǎn)業(yè)由于各地文化發(fā)展資源不同，沒(méi)有統(tǒng)一的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制，且目前相關(guān)項(xiàng)目并沒(méi)有一個(gè)十分成功的模式可以進(jìn)行借鑒推廣，項(xiàng)目后續(xù)發(fā)展仍處于探究階段。最后，PPP項(xiàng)目的具體風(fēng)險(xiǎn)難以估計(jì)控制，政府與社會(huì)資本合作時(shí)缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與管理機(jī)制。PPP項(xiàng)目前期資金投入量大，建設(shè)周期長(zhǎng)，獲利等候期不確定等特性導(dǎo)致一系列金融風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政治風(fēng)險(xiǎn)等多重風(fēng)險(xiǎn)，而這多重風(fēng)險(xiǎn)的管控與分擔(dān)機(jī)制至今難以形成一個(gè)成熟的體系，導(dǎo)致項(xiàng)目具體落地實(shí)施存在重重困難。

針對(duì)上述共性問(wèn)題分析，為了推動(dòng)江蘇省文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的有效合規(guī)發(fā)展，建議可以著力進(jìn)行以下幾方面的制度體制建設(shè)。第一，加快PPP立法進(jìn)程建設(shè)，創(chuàng)造規(guī)范政策環(huán)境，并要求其中有保障文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、投標(biāo)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等各環(huán)節(jié)的具體政策與解釋細(xì)則的提出，引導(dǎo)與規(guī)范具體項(xiàng)目落地操作。第二，因地制宜制定文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的具體可行的運(yùn)營(yíng)模式與收益回報(bào)模式，結(jié)合政府可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)，以吸引社會(huì)資本參與文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資。同時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀晃幕Y源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)出可以產(chǎn)生預(yù)期盈利性更強(qiáng)的副產(chǎn)品或相關(guān)服務(wù)以增加確定性收益。第三，政府與社會(huì)資本合作方也加強(qiáng)溝通交流，針對(duì)具體項(xiàng)目的決策、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)共同協(xié)商制定出完整系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管控程序，同時(shí)考慮當(dāng)期影響力較大的各種外部因素，合理分配風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，并提高項(xiàng)目公開(kāi)度透明度，以增加公眾對(duì)項(xiàng)目的關(guān)注度與監(jiān)管度。

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