鼓勵民眾參與農作物種質資源保護和利用

王云月 宋一青

在強調綠色轉型和包容性發展的發展思路下，中國的農業及其現代化應存在多元路徑，也需要一個具有包容性的種業政策作為支撐系統。

中國是農業大國，也是用種大國。種子作為農業生產中最基礎的生產資料，是促進農業長期穩定發展、保障國家糧食安全的根本。良種的培育和應用，為糧食連續增產、農民持續增收和農業可持續發展作出了重要貢獻。

種子是生命的開始和延續。農耕文明始于先祖農人對種子的馴化和耕作，是人類文明的起點。在世界各地不同時空的生態文化區域的多元進程中，農耕文明積累了極其豐富多樣的農家種子資源，種子的多樣性也意味著多樣性的生命和多樣性的選擇，是人類共同的生物文化遺產和財富，也是人類面向未來推動創新和應對外部變化的立足點和重要基礎。

中國具有悠久的農耕文明，擁有世界上規模最大、持續最久的精耕細作小農耕作體系，農民傳統的自留自用和相互交換的種子系統正是維系農耕文明的根基。豐富的農家種和相關的傳統知識造就了農業生物文化多樣性，一直為我們的生存和持續發展提供了選擇、應對和創新的基礎和保障。

直到上個世紀，種子還一直是作為公共物品而存在，其改良的成果人人皆可享受。近30年來，種子所蘊含的巨大的獲利前景使其成為市場化的商品和私有化目標，全球種子市場已成長為價值數百億美元的龐大產業，成為跨國公司競逐的對象。跨國企業不斷增加在農業研發上的投入，通過《保護植物新品種國際公約》（UPOV）和《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS） 等一系列有關自由貿易和知識產權保護的制度協議加強對品種權和育種者權利的保護，還通過設定過高準入門檻取消農民應當享有的育種權益。然而，即使是大型跨國企業也不得不面對這樣的現實，即全世界目前仍有超過3.8億個小規模農戶家庭并未完全被整合進跨國種子企業的產業鏈里，依然在品種保存、改良和交換方面保持活躍，依然是農業社區最主要的種子使用和提供的主體，在保障作物品種的多樣性和維護農業的可持續發展中扮演重要角色。國際社會對于保護種質資源多樣性和小規模農戶權益的呼吁和行動也一直沒有停息，其訴求和成果也反映在一系列相應的國際公約和協議中。

聯合國環境與發展大會于1992年通過的《21世紀議程》，正式采用了“農業多功能性”的概念，一反過去把農業視為單一的農產品產出實體而將其看作多功能實體，強調環境、景觀、生物多樣性和文化遺產等眾多非商品性產出的生態和社會服務功能。1993年正式生效的《生物多樣性公約》則是全面探討生物多樣性問題的第一個全球性協議。隨后，以《生物多樣性公約》為藍本的《卡塔納赫生物安全議定書》和《名古屋議定書》在生物遺傳資源的惠益分享方面作了約定，為維護農業多功能性和可持續性制定了廣泛、完整而不失約束力的框架。2001年聯合國糧農組織通過《糧食和農業植物遺傳資源國際條約》，肯定了農民對于全球作物多樣性的重要貢獻，并試圖建立幫助農民、育種者和科學家獲取植物遺傳資源的全球體系。該條約第9條款以“農民的權利”為標題，將農民的權利以法律條文的形式確認。該組織于2015年發布的《國家種業政策制訂自愿性指南》則是迄今為止聯合國系統對于發展中國家種業政策制訂最高級別的指導性文件，為發展中國家政府制訂切實的種業政策提供了重要的參考依據和行動指南。

聯合國大會于2015年通過的“2030年可持續發展議程”確認了此后15年全球發展所要實現的17個目標及169個子目標，其中包含保護少數民族和原住民的利益、發展可持續農業、保護遺傳多樣性和山區生態系統、增強生態系統復原能力以及保障糧食安全和減少貧困等具體目標。對此，國際食物政策研究所發布的《2016全球糧食政策報告》強調指出，“加強小農農業的適應能力和生存能力，不僅可以改善農村貧困和糧食不安全狀況，而且大大有助于聯合國可持續發展目標的

實現。”

中國一直積極響應國際社會關于促進可持續發展和消除貧困的各種倡議。作為生物多樣性最豐富的國家之一，中國最早被批準加入《生物多樣性公約》，在同時落實和完成了聯合國千年發展目標和世界糧食首腦會議目標后，中國政府也已經批準并發布《中國落實2030年可持續發展議程方案》。積極響應的背后則是中國農民和中國種業在全球種業市場中面臨的嚴峻挑戰。中國是農業大國，也是用種大國。作為僅次于美國的世界第二大種子市場，中國50強種子企業銷售額占全國銷售額的30%以上，種業市場的集中度呈逐步提高的趨勢，但我國前10強種子企業卻僅占全球種業市場份額的0.8%。此外，我國人多地少，農戶小規模分散經營仍是農業生產的主要形式，而且可能在相當長時期內還難以根本改變，目前有小農戶2.4億戶，這些戶均土地不足0.6公頃的小農戶仍然是留種和用種的重要主體，農民種子系統依然在為保障作物品種多樣性，保障糧食安全和減少貧困作出持續性貢獻。

不容忽視的問題是在過去半個多世紀里，我國的農家品種數量呈現急劇下降，例如水稻從4.6萬多個減少到僅1000多個，小麥從1.3萬余個減少到500至600個，玉米從1萬個減少到152個。作為農作物種質資源富國，農家品種和作物品種多樣性銳減，種子企業缺乏國際競爭力，直接關系到我國農業可持續發展和國家糧食安全。

我國政府歷來重視農作物品種改良和農作物種質資源的收集保護。目前已形成種子企業、科研單位和農民均為參與主體的農作物品種資源保護與可持續利用格局，也建立了全球規模最為龐大的公共育種科研體系，為我國農業持續穩定發展作出了巨大貢獻。與此同時，我國的種業政策自1949年以來先后經歷“四自一輔”“四化一供”“走向市場”和“做大做強”四個典型階段，種子企業也經歷了從無到有、從小到大的改革發展過程。公共科研機構、種子企業和農民共同構成了中國種業政策的三大利益群體。值得指出的是，在這一政策變遷過程中，中國的農民和農民種子系統逐步被邊緣化和消解，由公共科研機構和種子企業所組成的正式種子系統主導著種業政策改革的走向。

2011年國務院印發的《關于加快推進現代農作物種業發展的意見》將農作物種業提升到國家戰略性、基礎性核心產業的高度，首次明確了企業是種業發展的主體。截至目前，中國的種子市場規模達到840億元，已成為僅次于美國的全球第二大種子市場，農作物良種覆蓋率超過96%，對農業增產增效的貢獻率達到43%。

2015年，全國人大常委會第17次會議表決通過了《種子法》修訂草案，允許在當地集貿市場自行出售和串換農民個人自繁自用的剩余常規種子。我國目前仍有2.4億農戶在農業生產中對良種存在巨大需求。新修訂的《種子法》在鼓勵科研機構開展產學研結合和釋放以種子企業為主體的市場潛能的同時，對農民的切身權益給予了充分保障。

在推進種業現代化和支撐現代農業發展方面取得巨大成就的同時，我國種業發展也面臨諸多困難和挑戰。如，耕地和水資源約束加劇，異常氣候和病蟲災害頻發，農村勞動力大量轉移等。加之我國農家品種資源流失程度嚴峻，三大主糧作物種質資源遺傳基礎的日趨狹窄直接影響到我國農業生產的穩定發展和國家的糧食安全。這一嚴峻形勢與當前種業政策主要特點高度相關，即過于追求高產，對品種多樣性和生態環境保護重視不夠，對農戶在農作物品種資源保護和可持續利用方面所能發揮的重要作用關注不多，從而缺少動員農戶參與的平臺和相應的支持政策。

另一方面，我國2.4億農戶近些年來已經逐步開始追求作物抗風險能力、種植效率提升和滿足消費者多樣化需求等綜合意義上的“高產”，各地因地制宜探索出農業生產和經營方式及機制創新。據中國科學院農業政策研究中心、中國農業科學院、云南農業大學等多家科研機構經驗表明，農民參與農作物品種資源的保護和可持續利用對于增加農民收入、幫助農民提升農業生產中的科學技術水平、促進科研單位和種子企業的成果轉化等方面，都能夠發揮積極作用。

總之，改革開放40年來，中國各區域間的差異性在發展市場經濟的加速進程中被進一步拉大，社會對于糧食和食品的需求更加多樣化。中國的農業生產目前也大致呈現出傳統農業、多功能農業和產業化農業等三種主要類型，其在生產方式、資源配置、技術服務和政策支持等方面存在顯著差異。在強調綠色轉型和包容性發展的發展思路下，中國的農業及其現代化應存在多元的路徑，也需要一個具有包容性的種業政策作為支撐系統。綜合中國種子系統和種業政策的分析，我們認為當前種業政策存在以下問題：

一是民眾參與度不高，數量銳減。由于對民眾參與農作物種質資源保護宣傳不夠，不少珍稀和瀕危資源棲息地、群落遭到破壞。如，浙江省開化蟠姜種植量，從鼎盛時期的100余畝銳減到現在的不足10畝。

二是資源流失嚴重。由于對群眾在種質資源保護工作中的地位和貢獻認識不足，導致群眾因“不知情”而私自攜帶或按對方要求攜帶種子出境，種質資源流失問題突出。

三是尚未形成良性合作機制。種子公司、公共研究及育種機構、民眾三者之間合作互補性不足，不能充分發揮各自優勢，形成對成果的有效轉化和利用。

為此，建議出臺和完善相應政策措施，支持民眾參與農作物種質資源保護與可持續利用。

一是因地制宜開展保護。針對不同地域資源稟賦和農業生產經營模式的差異，因地制宜制定種質資源保護和利用政策。種業政策應該符合農業轉變方式要求，以多元化種業政策回應農業發展多元需求。如，我國西南地區不僅是生物多樣性豐富地區，同時也是貧困人口集中區，應支持多渠道保護和利用傳統品種;利用特色品種開發特色食品和產品，發展生態特色產業，改善農戶生計，加強生物多樣性保護，增加生態補償補貼投入，實現綠色發展。

二是加強科普宣傳，提高公眾參與意識。將珍稀和瀕危資源的被動保護變為主動宣傳普及，支持民眾、農村合作社和家庭農場等多元農業經營主體參與地方傳統和特色農作物品種保護與可持續利用。如，參與當地特色品種改良和生態有機品種選育，滿足不斷增長的多元消費需求。

三是建立健全公眾參與種質資源保護和利用的激勵機制。鼓勵科研單位、種子企業與民眾分工合作、互補互助，構建科研機構、種子企業和民眾等多方合作、協同發展的平臺，根據國家種質資源惠益分享（ABS）法律法規，建立利益分享機制，形成保護傳統品種及種質資源的合力。

（宋一青為中國科學院農業政策研究中心研究員）

責任編輯：王卓