中越界河執法中越南籍船舶法律問題研究

摘 要：中越界河航道狹窄，航行其上的船舶以小型貨運船舶為主，相較于我國其它界河，中越界河的執法環境、執法對象都有其特殊性。在對越南籍船舶的長期管理中，越南籍船舶走私、非法入境等違法亂象屢禁不止，對其法律上的缺失與不完善是一個重要原因。我國執法機關在執法中面臨的主要法律問題包括三個方面：船舶航行缺少法律規范、對越南籍船舶執法的相關法律依據缺失以及中越兩國間缺少相關的法律協議。通過實地調研，在對目前現有的法律規范進行梳理與總結的基礎上，提出地方政府制定《界河船舶管理辦法》、完善對越南籍船舶處罰依據、及時修訂老舊法律規范以及盡快簽訂中越相關雙邊條約等四點立法建議。

關鍵詞：界河執法 越南船舶 法律問題

??????一、概念界定

（一）界河（江）與國境河流

界河（江）是指兩國或兩地分界的河（江）流，本文所指的界河是作為或河流的某段作為中越兩國國界的河流。國境河流是指流經兩國或數國、形成兩國自然分界線的河流馬廣文.交通大辭典.上海交通大學出版社，2005.01。在一些學術研究中，有些學者會根據研究對象的不同，將所研究的“國境河流”表述為“界江”或“界河”，即國境河流既包括界河也包括界江，而從作為兩國分界線的功能屬性來說，國境河流和界河（江）并沒有明顯的區分，考慮到傳統的命名習俗以及文本表述的規范性，本文將中越兩國間的國境河流統一表述為界河。

（二）越南船舶

船舶是能航行或停泊于水域進行運輸或作業的交通工具，按不同的使用要求而具有不同的技術性能、裝備和結構型式薛梅.淺析船舶及其船舶碰撞[J.現代婦女（下旬），2013（9）：179-179.。中越兩國間界河通航的越南船舶以越南籍小型運輸船舶為主，故本文的研究對象主要指的是這類船舶，不包括公務船舶以及軍用船舶。

（三）執法

對執法的理解分為狹義執法和廣義執法。廣義上的執法指一切執行法律、適用法律的活動，狹義的執法僅指行政執法。由于我國在界河中的執法既可以采取行政措施又可以采取刑事措施，本文傾向于在廣義上使用“執法”的概念，在論述時以行政執法為主兼顧刑事執法。另外，有專家認為執法包括事前預防和事后懲治兩類活動，本文對于事前預防性執法措施并無涉及。

?????二、研究背景

（一）大量越南籍船舶非法越境

中越兩國邊民交往頻繁，邊界意識淡薄，尤其伴隨著我國東南沿海經濟的騰飛，越南邊民私自越邊現象更加突出。在兩國界河中，同樣存在著越南船舶私自越界或停靠在我國水域的現象，如北侖河、紅河中，我國管轄水域均有大量越南籍船舶停靠。在2014年12月，云南紅河邊防支隊壩灑邊境檢查站與越南壩剎邊防屯首次對中越界河船舶進行清理檢查，當日，雙方官兵在中國壩灑渡口會面，對界河周邊群眾開展宣傳發動，嚴禁中越船只非法越界、停靠和運輸人員物資，共清理各類船舶32艘，并清理勸返越南籍非法停靠中方船舶20余艘。越南籍船舶非法越界固然有著多種原因。但其中一項主要因素則是中越兩國至今尚未簽訂相關的通航協議，界河中的雙方航行船舶缺乏規范，導致其隨意行駛、停泊，《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府關于中越陸地邊界管理制度的協定》規定的通航制度并沒有得到法律上的落實。

（二）違法行為屢禁不止

隨著我國經濟社會的不斷發展，中越邊境走私、偷渡行為也日益頻繁。據統計，截止自2016年，北侖河內共有800多艘從事邊境貿易的中越船舶數據來源：搜狐網站http：//www.sohu.com/a/122652325_115402，訪問日期2019年2月27日.。除此之外，還有大量沒有經過登記的“三無船舶”，這些船舶“三無船舶”大多有著非法走私行為，將越南境內的農副產品或者我國境內禁止進口的一些珍稀保護動物皮毛等，通過“螞蟻搬家”的方式走私到中國境內來。邊境地區政府多次開展專項行動，聯合整治漁船的走私行為。2013至2017年期間，共組織開展“打擊北侖河走私”“綠風”“國門利劍”等聯合專項行動50余次，出動執法力量80余萬人次，共立案偵辦走私大要案84起、案值153億元、刑拘1018人、判決約800人上海圖書館網站，http：//lib.shcc.edu.cn/webpages/detail.?asp？id=25523.?訪問日期2018年11月22日.。這些被法院所處罰的對象，幾乎全部都是中國人，而在走私活動中起到很大作用的越南漁船并沒有得到實際上的懲處。所以盡管這些行動一時剎住了走私的歪風邪氣，但是并不能從根本上有效治理越南漁船的走私行為。另一方面，越南漁船觸犯了我國的法律卻沒能受到相應的制裁，嚴重損害了我國執法機關的權威，是中越界河執法中的一個嚴重缺失。

（三）越南籍船員的暴力抗法

瀾滄江—湄公河13名中國船員被殘忍殺害使得舉世震驚，國際河流與國境河流的執法也受到各方關注。中越界河北侖河、平而河、水口河、南溪河、紅河等河流大多水位低、航道窄，大量的船舶在航行過程中難免出現碰撞，阻塞航道，極易引發沖突。在界河航運中，不僅船員的人身安全會受到威脅，執法人員也會遇到各種執法風險。

在上世紀70年代到90年代，越南與我國的國家關系經歷了一段不正常的時期，雖然目前兩國關系正常化，邊民來往頻繁，但是一些越南船員仍對我國執法機關抱有敵視態度，在面對我執法機關的執法時抗拒執法，嚴重危害執法人員的人身安全。在界河執法中曾發生我執法人員被越南船員使用竹竿擊打落水溺亡的事件廖志坤，王日斌，江欣.中越界河海事執法行為的風險規避[J].中國海事，2012（7）：30-33.。越南船員抗拒執法主要表現在三個方面：一是對于執法機關的執法保持沉默，無論執法機關問何種問題都拒絕回答。這種抗拒執法的行為雖然會影響到執法效果的實現，執法人員的人身安全仍有保障;二是越南船舶在我方執法船舶靠近時，故意提高發動機轉速沖撞我方執法船舶，然后逃竄至越方水域，或者其在我執法人員執法過程中強行將船駛向越方水域，執法人員為避免越界，只能跳水;三是一些從事非法活動的越南船舶，船員會使用石頭、竹竿甚至鋼管、大刀襲擊執法人員，隨后竄至越方水域，使執法活動變得更為復雜。

?????三、現存的法律問題

（一）中越船舶航行缺少法律規范

中越兩國間的界河大都航道狹窄、河水較淺，通航環境極其復雜，兩國間界河航行船舶以小型漁船為主，航行密度較大，因此簽訂相關的通航協議，制定相關界河船舶航行規則是極為必要的。中越界河的通航制度由《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府關于中越陸地邊界管理制度的協定》確立，該《協定》規定中越兩國船舶在界河中自由通航，但通航相關的具體規定和事宜由兩國交通主管部門協商。而至目前為止，中越兩國并未簽訂相關的通航協議，兩國間相關職能部門交流較少，各自依據國內法律規范對界河船舶進行管理，造成船舶管理混亂，船舶的正常航行也受到一定影響。

以北侖河為例，目前北侖河的船舶通航主要由防城港海事局東興海事處負責，其對船舶的管理主要從港口管理以及船舶登記入手，對于船舶的水上交通管理則力不從心，北侖河雖然是通航河流，但也仍未簽訂北侖河通航協議，越南船舶經常停靠在我方水域、未經審批進行航行作業，給水上交通安全造成極大隱患。除此之外，缺少界河航行規制，還有可能引起以下幾個方面的問題。

一是增加不必要的矛盾和糾紛。界河上航行的船舶種類不一，以小型鐵殼船為主，也有少量的木船，還有一些木排、竹排。各種規格的船舶和漂浮物，對航行條件和航行狀態以及操作要求都有所不同，沒有一部統一的界河航行規則對其進行規制，極易對正常的航行作業產生安全威脅，也使得事故發生之后難于明確責任，增加了一些不必要的矛盾和糾紛。

二是不利于界河船舶船籍的管理和監督。為維護兩國主權和利益，國境河流上航行的船舶都應當是在兩國登記的船舶，中越界河也是如此。目前對于中越界河上船舶懸掛國旗、船名、船號等標識尚沒有統一的規定，這樣不僅增大了執法機關執法的難度，也為一些“三無船舶”、走私船舶的違法行為提供了可乘之機。

三是對于越南籍船舶和我方船舶之間發生的海損事故難于處理。一是如果越南籍船舶負海損事故的主要責任，則其對于我方執法機關的決定難以認同，使得后續處理程序難以進行。二是中越雙方對于海損認定的標準不盡一致，雙重標準不利于事故的處理。因此，當務之急是中越兩國協商出臺一部統一兩國船舶航行規范的界河船舶航行規則，為海損事故處理提供法律依據。

（二）對越南漁船執法的相關法律依據不完善

1.對越南船舶違法行為處罰依據缺失。界河作為兩國的天然分界線，沿岸國基于國家主權和安全的考量對外國船舶在其上的活動會進行一些有較于國內船舶的特殊限制。然而，觀察我國的邊防法律制度建設，這些限制在中央層次的立法中體現的較為明顯，而在邊境地區的立法中往往受到忽視。《國境河流外國籍船舶管理辦法》第十一條規定，外國籍船舶和外國人在我國界河中有四種活動明確禁止，分別是（一）攝影、繪圖;（二）游泳、漁獵;（三）測深;（四）在港口拋擲或排出壓倉物、煤渣、垃圾、污油、含油污水等。然而，在執法過程中，執法機關面對外國船舶的這些違法行為難于處罰，沒有相適應的處罰依據。以涉及危害我國國防安全的攝影、繪圖等非法信息收集活動為例，目前我國對于外國人和外國船舶的這些行為在法律上并沒有直接的處罰依據，比較接近的是《中華人民共和國刑法》第四百三十一條非法獲取軍事秘密罪;為境外竊取、刺探、收買、非法提供軍事秘密罪，這項法律依據也是大多數外國人在我國從事間諜活動人員的審判依據，該條文規定以竊取、刺探、收買方法，非法獲取軍事秘密的，處五年以下有期徒刑;情節嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑;情節特別嚴重的，處十年以上有期徒刑。然而對于外國籍船舶測繪這種帶有擦邊球性質的非法信息收集工作，《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國治安管理處罰法》均沒有相關的處罰規定，而地方性法規和政府規章也沒有創設相關的法律依據，因此亟待立法來彌補這一漏洞。

2.相關的部門法之間法律條文相抵觸。中越界河對外國漁船的管理主體眾多，權責交叉，各管理機構的法律依據很容易出現對某一違法行為的重復規定，而由于目前我國法律審查機制的不健全，缺乏對界河中執法機關執法依據的統一梳理調整，因此在對外國漁船的管理執法中存在法律依據相抵觸的情形。比如《中華人民共和國出境入境管理法》中關于交通工具擅自出境入境的情形與《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》相抵觸，《出境入境管理法》的相關法律條文規定對于交通工具擅自出境入境的行為，對其負責人處5000元以上50000元以下罰款，而《海上海事行政處罰規定》相關的法律規定為“外國船舶沒有經過海事機關批準，擅自進入我國內水或港口的對船舶經營人或船舶所有人處3萬元罰款同時對船長處1萬元罰款。”誠然，《出境入境管理法》由公安機關負責檢查和監督法律的實施，《海上海事行政處罰規定》則由海事機構負責監督實施，而在中越界河中尤其是北侖河，越南船舶非法越境大都既沒有經過公安邊防機關也沒有經過海事機關的批準和檢查，在此種情形下，這兩條規范難以適應，兩部法律也沒有特殊的位階關系。事實上，在中越界河的實際執法中，公安邊防機關如發現越南船舶非法越界往往采取勸離的方式來處理，對其并無任何處罰。雖然表面上越南漁船離開了我方水域，執法機關的執法也順利進行，然而筆者認為這種過于柔弱的執法方式是不可取的，對越南船舶缺乏有效的震懾作用，違法行為只會反復出現。

3.相關的國內法之間存在銜接漏洞。國內法之間能否完美銜接考量一個國家的立法水平，界河中對于外國船舶管理的法律法規尤其分散，各相關法律規范之間不能完美銜接。以外國漁船在我國管轄水域非法捕撈為例，《中華人民共和國漁業法》規定，外國人、外國漁船在我國管轄水域非法捕撈的，責令其離開或者將其驅逐，可以沒收漁獲物、漁具，并處五十萬元以下的罰款;情節嚴重的，可以沒收漁船;構成犯罪的，依法追究刑事責任。“罪刑法定”是我國《刑法》的一項基本原則，想要追究外國漁船非法捕撈的刑事責任就一定要找到《刑法》上的依據，而目前我國《刑法》對于外國漁船的非法捕撈并沒有相關的罪名，唯一一個和漁業相關的罪名是《刑法》第三百四十條的非法捕撈水產品罪，該條文規定“違反保護水產資源法規，在禁漁區、禁漁期或者使用禁用的工具、方法捕撈水產品，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。”該法條主要保護的客體為環境資源的保護與可持續利用，可見想要援引該法條追究外國漁船非法捕撈的刑事責任是十分勉強的[8]。

4.《國境河流外國籍船舶管理辦法》等法律文件需及時修訂。《國境河流外國籍船舶管理辦法》作為最早的一部我國國境河流中對外國籍船舶管理的法律依據，從生效至今已有53年，《辦法》中的很多法律條文已經不能適應社會的發展和執法的需要了。比如該《辦法》中規定在國境河流港口和同鄰國相通的國境河流港口設立中華人民共和國港務監督，而如今港務監督已被撤銷，其原本職責多被海事部門行使，該《辦法》中的“人民委員會”也已不復存在。另外，改革開放以后我國批準了眾多相關的國際條約，這些條約也需要在《辦法》中得以體現。《中華人民共和國對外國籍船舶管理規則》是另外一部制定時間較早的法律規范，該《規則》中的規定除了相關的機構因為改革已被撤銷之外，也需要增添新的內容，例如，《規則》中對于外國船員的管理規范較少應該及時增添。

（三）兩國間缺失界河執法協議

界河秩序的維護需要沿岸國的共同努力，中越之間尚未簽訂相關的執法協議，兩國對于界河船舶的管理很難形成合力，增大執法成本的同時也很難保證執法的最終效果。缺失執法合作對于任一方的執法者來說，都增大了執法的難度。而界河船舶管理的規范化、程序化也需要中越盡快簽訂相關的執法合作協議。

目前中越界河的聯合執法活動，通常都是中方先與越方中央相關職能部門溝通確定聯合執法的具體時間，然后越方再將有關事宜通知其界河的管理部門，部署聯合執法。雙方同級機構的溝通渠道不暢通，情報共享機制不完善。比如在2013年，中越首次在平而河開展漁政聯合執法，我方先與越南漁業部溝通聯絡，再由越南漁業部下達越方邊防公安屯，組織越方的邊檢人員參與我方的聯合執法活動。這種聯合執法程序繁瑣，不利于處理突發事件，難以形成長效的執法模式。執法協議的缺失使得界河的很多實質問題難以解決，比如對界河船舶的監管、劃定出入境船舶停靠點、打擊非法作業船舶、整頓“三無船舶”等。

正如博登海默教授所說：“國內法力圖保護一國內部的和諧與合作，而國際法則力圖在跨國或全世界的范圍內實現和諧與合作”[美]博登海默著，鄧正來譯.法理學、法律哲學與法律方法[M].北京：中國政法大學出版社，1999：375.，同理，雙邊執法協議對維護兩國邊界秩序的作用也同樣重要。有序的界河秩序符合中越兩國的共同利益，中越應充分尊重對方的權益，立足界河管理的實際情況盡快簽訂界河的執法合作協議。

?????四、完善相關立法建議

（一）制定《界河船舶管理辦法》和《界河船舶航行規范》

針對目前對界河船舶的管理現狀，筆者認為制定一部針對中越界河船舶管理的法律規范是十分必要的。在目前我國“一條國際河流，一個法律協議”的背景下，中央立法在界河船舶的管理方面難以做到統籌兼顧，因此《界河船舶管理辦法》應由地方立法為宜，在制定時應立足中越界河船舶管理的實際狀況，梳理目前各部門的法律依據，重點將外國船舶的管理納入本規范。《界河船舶航行規范》的制定應由地方交通部門會同越方相關職能部門協商，統一界河船舶的航行規則，完善海損事故的法律責任認定標準。

（二）完善對越南籍船舶的處罰依據

該舉措主要從三個方面入手，一是對于我國法律在界河上明令禁止的行為，如越南籍船舶的一些非法信息收集活動，應當完善其法律責任，規定處罰依據;二是完善我國國內法之間的銜接漏洞，例如針對外國船舶在我國管轄水域非法捕撈的行為，《漁業法》規定的刑事責任在刑法上應當有所體現;三是完善對于越南籍船舶處罰實施的程序性規定，例如完善越南籍船舶的沒收程序等。

（三）及時修訂《國境河流外國籍船舶管理辦法》等老舊法律規范

1966年制定的《國境河流外國籍船舶管理辦法》以及1979年制定的《中華人民共和國對外國籍船舶管理規則》相當多的條款過于老舊，已經不符合目前對外國籍船舶管理的實際情況。另外，隨著界河保護等重要問題的不斷凸顯，這些法律規范在相關方面也存在著很大的缺失，應當及時增刪相關條款，保持法律規范的科學性。

（四）盡快簽訂中越界河相關的雙邊協議

中越雙邊協議的簽署應當圍繞兩個方面進行。一是雙方應簽訂相關的通航協議。中俄、中韓以及瀾湄流域各國之間均就界河的通航簽訂了專門的通航協議[9]。中越之間的通航制度僅依據《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府關于中越陸地邊界管理制度的協定》是遠遠不夠的，中越兩國應就兩國界河通航的航段、通航具體制度以及航行規則進行協商，盡快簽訂兩國間的通航協議。二是雙方應盡可能簽訂界河執法合作協議，在協議中除了要規定執法合作的落實機制、執法合作的主要內容等方面以外，雙方也應當在界河執法人員的人身安全保護方面尋求合作。

參考文獻：

[1]張保平.完善我國邊防法律體系研究[M].北京，國防大學出版社，2016.

[2]張晗.中俄邊境水域越界捕撈問題對策研究[J].湖北警官學院學報，2015，28（5）：45-47.

[3]高維民.中俄界河水上交通安全監管合作機制探討[J].交通運輸管理干部學院學報，2018，28（2）：25-26.

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[5]袁發強.國家安全視角下的航行自由[J].法學研究，2015（3）：194-207.

（張宏基，中國人民警察大學）