“三無”船舶治理中的法律問題研究

摘 要：從處罰對象、處罰主體、處罰依據三方面研究“三無”船舶治理中的法律問題。結合實務工作提出了什么是“船舶證書”、海警、海事、漁業部門對“三無”船舶有無執法權以及“三無”船舶的沒收處罰設置是否合法的問題，并依據現行法律規范和行政法基本理論對上述問題進行了解答。同時結合海上立法執法的實際情況，從處罰對象、處罰主體、處罰依據三方面相對應地提出了完善“三無”船舶治理的具體措施。

關鍵詞：“三無”船舶 船舶證書 國務院批復 海上執法權

“三無”船舶問題由來已久，自1994年國務院批復同意農業部、公安部、交通部、國家工商行政管理局、海關總署《關于清理、取締“三無”船舶的通告》以來，“三無”船舶的治理一直是執法部門高度重視并深感困擾的實踐難題。由于立法工作滯后、執法體系僵化、執法力量不足等原因，“三無”船舶在現實當中廣泛存在，從事著捕撈、航運、采礦等多種工作，給水上交通安全、治安管理、生產秩序帶來巨大威脅和隱患。

多年來，“三無”船舶的執法問題熱度不減，自2014年以來涉“三無”船舶訴訟明顯增加，尤其2014—2015年期間訴訟數量呈爆發性增長，各地整治“三無”船舶的熱潮一浪高過一浪，但這一頑疾卻始終不得根治，“三無”船舶問題屢屢死灰復燃?！叭裏o”船舶問題不是一次又一次的“運動式”執法能夠解決的，因為它不是單純的執法問題，更是立法問題，其背后是我國海上法律體系建設的系統性不足。

?????一、治理對象——“三無”船舶的界定

“‘三無船舶”一詞最早出現于1994年10月16日國務院頒布的《國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復》（國函[1994]111號）這一文件中，更嚴格意義上來講，“‘三無船舶”一詞存在于該文件的附件中，即《關于清理、取締“三無”船舶的通告》。在該通告第一段就指出：“不法分子利用無船名船號、無船舶證書、無船籍港的‘三無船舶進行走私等違法犯罪活動……”所以“三無”船舶是指無船名船號、無船舶證書、無船籍港的船舶。這一表述是有據可查的官方文件中關于“‘三無船舶”一詞最早的表述，在后續二十多年間各地行政立法與執法實踐中被一直沿用下來。

“三無”船舶是指沒有船舶名稱、船舶編號，更無證明船舶資質的證書以及沒有船籍港的船舶。所謂船舶名稱，是指船名，要經過船舶登記機關或主管機關核準才可以使用，一艘船只能有一個船名;所謂船舶編號，是指無論是國際航行的船舶還是國內航行的船舶都有統一進行登記的船舶號碼，用來規范船舶航行秩序;所謂船舶證書，是指用來證明船舶身份的證明，必須經過相關部門的審查才可以獲得船舶證書;所謂船籍港，也叫做船舶登記港，是指船舶所有人辦理船舶所有權登記的港口。[1]

現行法有關于“船舶證書”一詞的規定則較為模糊，其內涵范圍難以確定，在適用時常常造成困惑?，F有的文獻資料中對“船舶證書”一詞的定義也各不相同。有的認為船舶證書是“船舶檢驗證書的簡稱”[2];有的認為是“用來證明船舶國籍、航行性能以及船舶其他情況符合有關規定的各種文件或憑證”[3];還有的認為是“證明船舶所有權、性能、技術狀況和營運必備條件的各種文件的總稱”[4]。

由此可見，不同的著作中對“船舶證書”一詞內涵的認知有著較大差距。最廣義的理解是：一切與船舶有關的行政許可的憑證都屬于船舶證書。但是如果將船舶證書的范圍盲目擴大至一切涉及船舶的行政許可，那么必定將會導致許多證件缺失的船舶都會被認定為“三無”船舶，而一旦認定為“三無”船舶，則意味著將會面臨極為嚴重的處罰，使得打擊面擴大，帶來嚴重的后果。所以，船舶證書的范圍必須嚴格加以限定，不能擴大至法律規定的一切涉船許可。

?????二、治理依據——《通告》的效力級別及沒收處罰設置

（一）《通告》的效力級別

不同于一般的國務院行政法規、部門規章或其他規范性文件，這篇《通告》具有一定的特殊性。首先它是由農業部、公安部、交通部、國家工商行政管理局、海關總署五個國務院組成部門聯合制定，后經國務院以國函[1994]111號文的形式作出批復，由五部門以自己的名義發布實施。其制定、發布過程的層次性增加了其效力認定的復雜性。而關于經過“批復”程序制定發布的規范性文件應如何定性，法律上并沒有明確規定，學理上也存在不同說法，但對此規范性文件的效力認定問題卻成為一些“三無”船舶行政處罰案件中無法回避的爭議焦點，甚至是決定案件發展走向的關鍵問題。關于1994年《通告》效力級別，可以從如下幾個方面進行探究：

1.批復行為的性質。批復行為是內部行政行為?！皟炔啃姓袨槭侵感姓C關在內部行政活動中對其內部的工作機構及其工作人員作出的管理行為。它通常包括兩類：一是上級工作機關或工作人員與下級工作機關或工作人員間的工作關系，如上級對下級的命令、指示、批復等。二是行政機關與行政機關工作人員間的人事管理關系。”[5]批復行為由上級機關對下級機關作出，其效力直接作用于下級機關?！杜鷱汀匪l生的法律效力應該限于文件中的字面表述，也即僅限于準許下級機關發布實施通告和依通告制定具體的實施辦法，而不對下級行政機關以外的普通公民產生約束力。

2.批復行為的特點。關于“批復”這種公文種類，《2012年黨政機關公文處理工作條例》有著明確規定：“批復。適用于答復下級機關請示事項。”批復是一種答復行為，從邏輯順序上來看，先有下級部門的請示，后有上級機關的批復，一來一往被動行文。發起這一過程的主動權掌握在下級部門手中，在下級部門不存在錯誤的情況下，上級機關理所當然地會批復同意。一部實體上無明顯瑕疵的規范性文件在提起請示之后，獲得上級批復同意幾乎是一件必然事件。假設所有經批復同意的規范性文件都具有了上級機關立法的效力，那就相當于把上級機關的立法權直接交給了下級部門。如此一來，立法程序便出現了巨大漏洞，下級部門可以輕易地通過這種方式實現上位階立法的效果，對原本的行政立法體系造成破壞。出于此種考慮，《關于清理、取締“三無”船舶的通告》不應認定為行政法規。

3.“名”“權”“責”相一致的原則。名權責相統一原則是確定行政主體的重要原則。抽象行政行為也是行政行為，抽象行政行為的作出主體也遵循著“權”“名”“責”相統一的行政法原則。關于行政主體，法律詞典中是這樣定義的，“行政主體指參加行政法律關系依法擁有行政職權，能以自己的名義行使行政職權，并能獨立地為自己行使行政職權的行為產生的后果承擔相應法律責任的國家機關或社會組織?！盵6]以誰的名義作出行政行為，就要由誰承擔相應的行政責任，這是主體有權作出相應行政行為的外在表現和內在要求。權、名、責三者不可分割，互為表里，共同構成了認定某一行政行為作出主體的判斷標準。在抽象行政行為中，該原則也同樣能夠得到適用。進行行政立法的主體應當與法律文件的發布主體相一致，抽象行政行為的發布者即抽象行政行為的作出者?！蛾P于清理、取締“三無”船舶的通告》是由公安部、農業部、交通部等多部門聯合發文公布的文件，所以其法律行政不是國務院行政法規，而應該是部門規范性文件。

綜合以上三方面的分析，本文認為，部門制定的規范性文件理應認定為部門規范性文件，“批復”行為不提升其效力級別。《國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復》不對普通公民直接產生約束力，《關于清理、取締“三無”船舶的通告》是部門規范性文件。

（二）“三無”船舶沒收處罰的設置

依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，行政處罰包括警告;罰款、沒收違法所得、沒收非法財物;責令停產停業;暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照;行政拘留;法律、行政法規規定的其他行政處罰。國務院部門制定的法律法規規章以外的其他規范性文件不可以設定新的行政處罰。而在1994年《通告》第一條、第二條、第三條都設置了沒收船舶的行政處罰，這與《中華人民共和國行政處罰法》是相抵觸的。由此可見，《關于清理取締“三無”船舶的通告》中設置的沒收船舶的處罰是無效的。

《通告》發布至今已經有二十多年的時間，在此期間我國的行政法律體系發生了重大變化，尤其《中華人民共和國立法法》及配套法律制度的出臺使得國家對抽象行政行為的約束日漸嚴格。而《關于清理、取締“三無”船舶的通告》并沒有適應這種趨勢，沒有進行修改或廢除，而是在海上執法實踐中繼續發揮作用，這顯然是不可取的。

?????三、治理主體——各海上執法部門對“三無”船舶的管轄職權

“三無”船舶涉及管轄主體數量較多，包括海警、海事、船檢、港監、漁政、水利局等政府職能部門以及地方政府都可以成為“三無”船舶的適格行政主體。

（一）海警部門

2018年全國人大常委會通過了《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》，其中第二條規定“中國海警局執行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛等任務，行使法律規定的公安機關相應執法職權”。此外，在《關于清理、取締“三無”船舶的通告》中也有規定，“凡未履行審批手續，非法建造、改裝的船舶，由公安、漁政漁監和港監部門等港口、海上執法部門予以沒收”，以及“海關、公安邊防部門應結合海上緝私工作，取締‘三無船舶”，鑒于以上兩部法律文件的規定，海警能夠接替原公安邊防部門行使海上行政管理職權，并成為“三無”船舶的適格管轄主體。

（二）交通部門

交通部是陸地及水上交通的主管機關，更是船舶的主管機關。《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國內河交通安全管理條例》《中華人民共和國船舶登記條例》以及《中華人民共和國海事行政許可條件規定》等法律法規確立了交通部海事局對水上船舶的主管地位，使得海事部門成為對“三無”船舶進行管轄的適格主體。

（三）漁業部門

雖然交通部下轄的海事、港監、船檢等部門負責船舶檢驗、登記及管理的職責，但漁業船舶的船舶檢驗及登記卻受到《中華人民共和國漁業船舶檢驗條例》及《中華人民共和國漁業船舶登記辦法》的調整。《中華人民共和國漁業船舶檢驗條例》第三條規定，“國務院漁業行政主管部門主管全國漁業船舶檢驗及其監督管理工作”;《中華人民共和國漁業船舶登記辦法》第三條規定，“農業部主管全國漁業船舶登記工作。中華人民共和國漁政局具體負責全國漁業船舶登記及其監督管理工作?！庇纱丝梢?，農業部漁業部門是漁業類船舶的管轄主體，對涉漁“三無”船舶具有管轄權。

（四）各級地方政府

鑒于地方政府是地方各項事務的主管機關，在處理三無船舶問題時，地方政府也常常成為管轄主體。例如修水縣人民政府、溫州市人民政府都曾因為“三無”船舶問題成為行政訴訟的被告。在執法實踐中，地方政府常常成為“三無”船舶的治理主體，這是具有一定合理性的。在船舶管理活動中，各海上執法機關職能不同，分工各異，單個機關并不具備對船舶進行檢查、管理和處罰的全部職權，因而任何一個專門的執法部門在進行船舶執法時都可能面臨權限不足的窘境，進而影響整體執法效率。而由地方政府出面牽頭，組織各執法部門聯合執法是執法效率最高、法律風險最低的舉措。

（五）其他執法機關

除了海警、海事、漁業及地方政府以外，“三無”船舶的管轄還可能涉及到其他一些非常見的船舶執法機關，例如水務局。水務局是政府的水行政主管部門，主要負責水利工程建設管理、防汛抗旱、水資源管理等職能。但在執法過程中如遇“三無”船舶依然可依據水務部門法規及其他行政法律法規對“三無”船舶進行執法，據裁判文書網上的案例顯示，福州市水利局、閩侯縣水利局都曾作為行政主體對“三無”船舶進行過管理。

?????四、優化“三無”船舶治理的路徑

（一）以法律明文確定“三無”船舶的打擊目標

討論如何治理“三無”船舶，首先要審視在各種語境下“三無”船舶的含義，現實生活中的各種語境下人們對“三無”船舶的定義五花八門，但如果想要作為一個法律用語而得以應用，“三無”船舶一詞必須有明確的法律條文為之注解。既然要上升到立法層面，那就不得不探討立法的目的，也就是為什么要打擊“三無”船舶，當我們探討打擊“三無”船舶的時候，究竟是想打擊何種船舶，所定義的范圍與我們設想的打擊對象是否一致，以及有沒有更加準確、科學、合理的范疇來對“三無”船舶進行界定。

在進行這樣一番質疑之后便可發現，1994年《通告》中對“三無”船舶進行的注解是不夠準確、科學、合理的。“三無”船舶的提法借鑒了我們日常生活中耳熟能詳的“三無產品”（無生產日期、無質量合格證、無生產廠家的產品）一詞，這樣的提法能使人加以聯想，迅速把握“三無”船舶的本質，即都屬于違法生產、來路不明且質量不可靠的產品。但在法律上，這一用語的照搬是不恰當的，會導致執法過程中的混亂與妄為。

本文認為，“三無”船舶的打擊目標應該明確為：打擊生產、保有和運營全過程都處于法律監管之外的船舶?！盁o船名船號”“無船舶證書”“無船籍港”其實都是表象，實際所指代的是未經合法登記的船舶，未經登記的船舶就是生產、保有和運營全過程都處于法律監管之外的船舶。如果船舶未經登記，自然無法取得船名船號、船籍港，也無法辦理相關的船舶證書。因而，簡單來說，“三無”船舶就是未登記船舶。

（二）提升“三無”船舶法律規定的效力級別

前文的分析已經指出，1994年《通告》最大的問題就是其在一部低位階的規范性文件中設置了其無權設置的新的行政處罰種類。因此如果想延續該行政處罰權的設置，就必須提升法律文件的效力，可以對“三無”船舶問題重新進行立法，在更高級別的法律文件中設置對“三無”船舶的處罰措施，最好的辦法是由國務院重新出臺治理“三無”船舶的行政法規，廢除原有的《關于清理、取締“三無”船舶的通告》。

（三）進一步明確各管轄主體的職權界限

按照黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》，及第十三屆全國人民代表大會上通過的《關于國務院機構改革方案的說明》中的有關規定，厘清海警、海事、漁業等部門的職責權限。尤其是加緊修改漁業船舶檢驗及登記方面的法律法規，將漁業船舶檢驗的有關職權合并到海事部門，落實“將農業部的漁船檢驗和監督管理職責劃入交通運輸部”的改革方案要求。明確《通告》中公安、海關對“三無”船舶進行管理和處罰的情形，避免各部門在管轄事項上的交叉重疊。

參考文獻：

[1]馬燁.“三無”船舶非法采砂運砂犯罪研究[D].大連：大連海事大學，2014.

[2]《交通安全詞典》編輯委員會編.交通安全詞典[M].武漢：武漢出版社，1991.

[3]于曉光主編.行政法及行政訴訟法規及疑難名詞解釋[M].吉林：吉林大學社會科學學報編輯部，1988.

[4]李昌麒主編.民法商法經濟法實用辭典[M].北京：中國經濟出版社，2002.

[5]錢錦宇主編.行政法與行政訴訟法[M].武漢：華中科技大學出版社，2015.

[6]中國法制出版社.新編常用法律詞典[M].北京：中國法制出版社，2016.

（王鸞翔，中國人民警察大學）