高鐵債務問題的現狀、成因及對策

摘 要：當前高鐵建設存在的債務問題值得關注：一方面多數鐵路盈利能力差、經營風險高，另一方面巨額高鐵債務導致政府隱性債務積累，一旦出現資金鏈斷裂，將帶來連鎖反應，引發全社會金融風險。導致高鐵債務積累的主要原因在于地方政府為獲取更多財政收益盲目擴建高鐵、高鐵債務數據不公開不透明以及中央政府預算軟約束。解決之道是要促進高鐵建設與地區經濟發展相匹配、提高與高鐵建設相關的財務透明度，并進一步加快鐵路市場化進程。

關鍵詞：債務風險 財務透明度 市場化

高速鐵路的建設將散落的區域連結成群，拉近了城市間的距離，有利于中國經濟空間格局的優化與效率的提升，對經濟發展起到了帶動作用。已有的實證研究表明，高鐵建設不僅能夠縮短城市之間的時間距離，降低經濟成本，提高城市經濟產出的空間外溢效用（王雨飛等，2016），同時也能帶動就業、促進產業結構升級（趙慶偉，2013）。然而，我們在享受高鐵帶來紅利的同時，也不應忽略快速投資帶來的債務隱患。

?????一、當前高鐵建設中存在的問題

（一）多數高鐵線路盈利能力差、經營風險高

據不完全統計，2008-2018年間，全國累計開通高速鐵路100余條，累計營運里程近3萬公里（見表1）。10年間中國鐵路固定資產總額總投資近7.5萬億（見圖1），其中大部分為高鐵建設方面的投資（圖2），鐵路建設是我國基礎設施建設的重要抓手。然而，從實際經營情況看，在已經開通的高鐵線路中，除京滬線，以及長三角、珠三角等需求量較大的高鐵線路盈利外，其余大都處于虧損狀態（趙堅，2019）。每公里高速鐵路的造價大約為2億元，2017年高鐵旅客周轉量為5875.6億人公里數據來源：wind數據庫，按照每公里票價0.7元計算，每年客運收入約為4113億元。高鐵客運收入是否能夠覆蓋每年應支付的利息、高鐵債務是否可持續，目前學者對此仍存疑慮（趙堅，2019;丁慧平等，2016）。

（二）大規模高鐵建設導致政府隱性債務積累

地方融資平臺是高鐵建設的重要資金來源，地方政府對融資平臺存在著擔保，這意味著如果城投公司出現違約，政府隱性債務將急劇上升。從各地參與高鐵建設的城投公司看，根據云南、江西、四川鐵路投資有限公司最近披露年報，其資產負債率分別達到52.95%（2018年上半年）、57.37%（2018年三季度）、72.37%（2018年三季度），資產利潤率分別為0.43%、0.47%、0.07%，在盈利能力差、債務規模不斷擴大的背景下，地方政府隱性債務風險也不斷累積。

（三）巨額高鐵債務可能進一步引發全社會金融風險

作為高鐵主要投資者，中國鐵路總公司的負債總額呈現不斷上漲之勢，由2011年的3.64萬億大幅上升至2018年三季度的5.28萬億元，資產負債率也攀升至65.8%。據趙堅（2019）估算，以中國鐵路總公司目前的經營情況，其收入尚不足以支付貸款利息，必須依靠大量財政補貼和不斷借新債還舊債來維持。這意味著，一旦資金鏈發生斷裂，將帶來連鎖反應，導致全社會范圍內的金融風險。

2018年中央經濟工作會議提出要加大城際交通、物流、市政基礎設施等投資力度。今年以來，隨著基礎設施建設的回暖，預計將有27個高鐵項目累計超過1萬億的投資落地，其中有關中西部高鐵項目的投資將近6000億。在存量債務尚未能有效化解的背景下，新一輪的債務積累恐將為地方政府、特別是中西部政府帶來較大的償債壓力。

?????二、原因分析

事實上，建設高鐵引發的債務風險早就被多方熱議，然而高鐵投資熱度始終居高不下，筆者認為主要原因包括以下三個方面。

（一）地方政府為獲取更多財政收益盲目擴建高鐵

從2008年至今，我國高鐵從無到有，累計營業里程已經超過3萬公里，成為世界上高鐵里程最長、運輸密度最高的國家。近年來，在國家八橫八縱的規劃基礎上，各地方政府加大力度在省域范圍內建設高鐵支線干線，除了希望借助城市間的產業、人口轉移帶動當地經濟發展外，更重要的是建設高鐵能夠帶動周邊房價、地價，進而為政府帶來豐厚的財政收入。以昆明、大理、淄博為例，這些地方在開通高鐵后，周邊房價上漲逾50%。

（二）高鐵債務情況不公開、不透明

當前高鐵債務規模仍是“黑箱”，相關信息始終披露不充分，公眾無法及時了解到高鐵的融資來源、運營情況、盈利情況以及債務信息等。由于缺乏有效的監督機制，高鐵建設成為地方固定資產投資的重要突破口，每次基礎設施建設回暖，勢必帶動新一輪高鐵投資熱潮。

（三）中央政府分擔了部分融資風險

高鐵建設的資金來源主要包括：專項債、銀行貸款以及地方政府融資平臺等，其中國鐵路總公司承擔了大量高鐵建設融資。這就意味著中央與地方共同承擔高鐵建設中存在的風險，一旦發生違約中央也會為地方兜底。同時，由于擁有國家的信用背書，與高鐵相關的債券始終保持高信用等級。地方政府因而對建設高鐵產生的大量債務視而不見，高鐵建設資金屢屢突破預算上限。

?????三、對策建議

近年來，有關部門推動出臺多個文件規范政府投資行為、推進鐵路市場化改革。包括：2015年7月，國家發改委會同財政部、國土資源部、銀監會、國家鐵路局等聯合印發了《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》，全面開放鐵路建設與運營市場。2018年5月，國家發展改革委印發了《關于推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見》，強調應合理確定高鐵車站周邊用地規模、結構、布局及土地開發和供應時序，堅決防控單純房地產化傾向。2018年6月，國家發展改革委與商務部聯合發布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，取消了鐵路干線路網的建設、經營須由中方控股的限制，并取消鐵路旅客運輸公司須由中方控股的限制。雖然鐵路改革推行多年，但是債務問題依然嚴峻、社會資本依然裹足不前，根本原因還在于未能建立起符合市場規律、公開透明的投融資體制，為此建議可以在以下三個方面有所突破。

（一）促進高鐵建設與地區經濟發展相匹配

當前有關高鐵建設備受爭議的一個問題就是高鐵建設是否存在產能過剩。在中西部客運需求量較小的地區，是否需要密集地建設高鐵運輸網絡，特別是高鐵建設還將擠占貨運能力（趙堅，2019）?；诖耍ㄗh下一步應當針對高鐵客流量、中西部地區高鐵運輸能力、鐵路貨運能力等問題開展專項調研，對于那些經濟效益和社會效益不突出的高鐵項目應當緩投、緩建。此外，加強高速鐵路與鐵路支線干線以及公路之間的銜接，減少無效供給、擴大有效供給，提高鐵路系統供給結構對需求結構的適應性。

（二）提高與高鐵建設相關的財務透明度

鐵路建設市場資金需求巨大，單純依靠國有資金難以滿足所需，民營資本的進入既能補充建設資金的不足，也能提升鐵路系統的管理效率。然而鐵路市場化改革推行多年，社會資本在涉足這一領域時仍心存疑慮，一個重要原因還是缺乏公開透明的財務報告披露制度。以京滬高鐵為例，作為首條引入市場化機構投資者的高鐵線路，其在建設過程中先后出現投資規模超出預期、清算系統不透明、投資管理不規范等問題，導致一些參與投資的民企股東要求退股（孫麗朝，2019）?？梢哉f，財務不公開不透明、退出機制不完善，這些都對社會資本進入形成了阻礙。因此，下一步應不斷強化政府部門、中鐵總等部門定期財務報告的披露深度，公開高鐵投資、運營、盈利、相關補貼以及債務等方面的數據信息，增加對高鐵項目動態投資收益以及社會效益的情況說明，讓社會資本有足夠的知情權和話語權，為民營資本入股高鐵建設奠定基礎。

（三）加快鐵路市場化改革

自2013年鐵道部撤銷、中鐵總成立以來，鐵路市場化改革陸續展開。從已經采取的措施看，鐵路領域的市場化進程仍然緩慢，改革力度有待增強。下一步應進一步創新金融產品，通過提升資產證券化率、發行鐵路發展債券、引入社會資本等方式建立多層次的融資渠道，打破對于銀行貸款的單一依賴，全面提升鐵路的資金和資產運作效率。從需求端看，可以考慮構建彈性票價制度，根據不同時間點客流量的變化設計不同票價，提升鐵路客貨運輸盈利能力，吸引社會投資者入股鐵路建設。

參考文獻：

[1]趙堅. 謹防高鐵灰犀牛[EB/OL].http：//opinion.caixin.com/2019-01-28/101375115.html，2019-01-28.

[2]陳欣. 高鐵會是灰犀牛嗎？[EB/OL]. http：//opinion. caixin. com/2019-01-30/101375975. html，2019-01-30.

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[4]孫麗朝. 激辯高鐵“灰犀?！盵EB/OL]. http：//weekly. caixin. com/2019-02-16/101380352. html，2019-02-18.

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[6]趙慶國.高速鐵路產業發展政策研究[D].南昌：江西財經大學，2013.

（楊白冰，國家信息中心）