法治之路

文 本刊記者 馮濤

當前，公路“一法兩條例”（《公路法修正案（草案）》《收費公路管理條例（修訂草案）》《農村公路條例（征求意見稿）》）剛剛完成意見征集，交通運輸綜合行政執法改革如火如荼，深化收費公路制度改革、取消高速公路省界收費站等重大工作加速推進，治超工作進入常態化階段，涉路法律糾紛頻頻引發社會關注……可以說，在當前由高速增長階段轉向高質量發展階段的重要戰略機遇期，公路交通幾乎所有的重點、難點、焦點工作都與法律有著緊密的聯系，公路交通法律的制定、普及、執行、使用和修訂，無不對行業的發展產生著重大影響。

“懂公路的不懂法律，懂法律的不懂公路，既懂公路又懂法律的人太少了！”3月19～22日，2019全國公路治理車輛超載超限研討會暨第八屆全國公路法律與路政管理研討會在珠海舉行，中國公路學會法律工作委員會籌備會同期召開，籌備會上有多位公路交通法律學者都表示，當前行業法律力量薄弱，已經不適應交通運輸發展形勢，這種情況亟待改變。

建路網，也建法網

根據交通運輸部于2016年11月發布的《關于完善綜合交通運輸法規體系的實施意見》，公路法規系統由公路基礎設施法規子系統和道路運輸法規子系統構成。當前，公路交通行業運用得最多、與行業聯系最緊密的公路基礎設施法規子系統由《公路法》和《收費公路管理條例》《公路安全保護條例》組成，《公路法》是公路管理中效力層次最高的規范性文件。

《公路法》全稱為《中華人民共和國公路法》，自1998年1月1日實施以來，對規范公路建設和管理，促進我國公路交通的跨越式發展，適應經濟社會發展和人民生活的需要發揮了重要作用。

20年間，作為公路基礎設施方面唯一的一部法律，《公路法》的每一次修正都體現了行業的進步，推動著行業的變革?！百M改稅”、明確超限車輛運輸的審批、加強《治安管理處罰法》與已廢止行政法規的銜接、禁止可能損害路面的機具在公路上行駛、政府還貸公路收費權轉讓的行政審批問題的改革……《公路法》的高頻多次修正，反映出公路與人民的生產生活聯系得越來越緊密，也反映出法律在一定程度上滯后于公路交通迅速發展的現狀。

面對推進農村公路建設和深化收費公路制度改革的新形勢和新要求，2018年12月20日，《公路法修正案（草案）》《收費公路管理條例（修訂草案）》《農村公路條例（征求意見稿）》向社會開展了為期一個月的公開征求意見，其中關于“兩個公路體系”發展思路的確立、農村公路地位的進一步明確、收費公路建管養資金籌措及管理、政府主體責任的明確等內容引發社會關注，特別是多次征求意見但遲遲未能出臺的新版《收費公路管理條例》更是讓行業期待。此外，《農村公路條例》出臺后，公路基礎設施法規子系統也將進一步豐富和完善。

建設現代化綜合交通運輸體系是我國交通運輸事業發展的基本目標和方向，與之相對應的綜合交通運輸法規體系框架由跨運輸方式法規系統、鐵路法規系統、公路法規系統、水路法規系統、民航法規系統和郵政法規系統六個系統構成，目前已有的交通運輸部門法包括《公路法》《鐵路法》《海商法》《民用航空法》《港口法》《道路交通安全法》《航道法》等7部法律，還包括一批行政法規、若干地方性法規和部門規章。

中國工程院交通強國課題組曾建議，應盡快制定《中華人民共和國交通運輸法》，統領其他各種交通法律法規，在內容上調整交通運輸領域的基本及共性關系，與《公路法》《鐵路法》等相對專門領域的法律形成明確分工。

要執法，也要普法

在公路法規系統不斷完善的過程中，公路執法工作也不斷發展變化，面臨著巨大的挑戰。

“全國路政都找不著主?！痹谥袊穼W會法律工作委員會籌備會上，有專家指出，交通運輸部當前并未設置執法或路政的專門處室，這反映出在行業發展重點長期處于建設領域的情況下，路政執法的管理和服務意識仍然缺乏，路政執法工作在一定層面上處于較為尷尬的位置。

隨著地方交通運輸綜合行政執法改革的深入，交通運輸部作出確保2019年3月底前完成交通運輸綜合行政執法隊伍整合組建工作的部署，各省份改革方案陸續“揭蓋”。此次改革直指機構重疊、職責交叉、多頭多層重復執法等問題，改革過程中的事權劃分、人員安置、隊伍穩定等成為改革的難點和焦點問題。

在具體的公路執法工作中，最為典型的問題當屬治超工作。雖然“超限入刑”的問題經過多年推進仍然未能實現，但治超工作最大的困難卻不是在立法層面，而是在執法層面。

“在治超方面，我覺得我們需要做的事情是抓落實?！苯煌ㄟ\輸部公路局路網管理處副調研員賀志高認為，治超工作仍然存在屢禁不止、執法不規范等問題，趨利執法、權力尋租時有發生，甚至出現“一嚴格執法就亂作為、一規范執法就不作為”的怪象。針對這些問題，需要從制度上進行完善，狠抓規范執法、構建嚴密的治超監督體系也必不可少。此外，非現場執法、信用治超等手段也將發揮巨大的作用。

會議紀要

2019年3月20日，全國公路治超工作專題座談會暨中國公路學會法律工作委員會籌備會在珠海舉行。本次會議邀請到了交通運輸部公路局分管領導、中國公路學會及部分省份公路學會領導、多個省份交通運輸執法部門主管領導及主要負責人、高校及科研院所專家學者、公路運營企業法律顧問、法律界人士及多家技術企業負責人，就公路治超工作和中國公路學會法律工作委員會籌備工作展開專題座談，與會代表重點就當前治超工作所面臨的困難和法律工作委員會籌備過程中的具體問題進行了充分討論并提出積極的建議。

會議認為：

公路行業目前正面臨機構改革、執法改革，也急需第三方專業法律團隊對現行法律法規進行全面的調研、謀劃，搭建行業訴訟交流平臺，為行業提供高質量的法律咨詢和顧問服務，并為行業法律決策提供智力支持。

中國公路學會法律工作委員會的成立很有必要，建議盡快建立中國公路學會法律工作委員會的機構，盡早開展工作，將全國公路法律方面的組織和人才納入委員會的平臺，與會人員及相關單位將大力支持中國公路學會法律工作委員會的籌備工作。

中國公路學會法律工作委員會應該承擔包括普法、說法、評法等職能，為各地提供法律咨詢服務和法律問題交流平臺，也可以成為政府購買服務的對象。

中國公路學會法律工作委員會的會員應分為個人會員和團體會員，并且可以開展一些專業評比活動。

我國公路治超工作主要應該抓政策落實，在確保安全的基礎上，在硬件建設和系統融合等方面不斷提升服務水平，同時加強對從業人員的培訓。中國公路學會法律工作委員會在成立后，也應該加緊對治超法律的梳理和研究，為行業治超提供助力。

需要注意的是，公路執法工作只是一種點狀的事中糾正機制，受限于人力、技術、裝備等因素，在實際工作中難以做到無死角的全覆蓋，也容易在終止違法行為的過程中產生執法矛盾。要彌補這些缺陷，公路執法工作不僅要在技術和機制上有所創新，也離不開普法行動，應按照“誰執法誰普法”的原則，通過對公路路政管理法律法規和政策進行宣傳與解讀，從思想源頭減少違法行為。2014年6月，交通運輸部發布《關于加強公路路政執法規范化建設的若干意見》，其中將每年5月份確定為全國路政宣傳月，普法工作的重要性由此可見一斑。

做被告，也做原告

很多公路行業的企事業單位還存在專業法律力量儲備不足的問題，一旦出現涉路法律糾紛，很容易應對失當，輕則輸了官司，重則造成錯誤示范，對行業產生不良影響。

近年來，司乘對公路交通的服務要求越來越高，社會法律意識普遍增強，加之對部分判例的誤讀，當出現生命財產損失時，即使與公路無關，也會將公路經營管理單位列為被告方以期獲取賠償，給公路經營管理單位造成了不少困擾。

在審理由遺撒物引發的高速公路事故案件中，被告席上常常出現高速公路經營管理單位的身影。高速公路管理單位負有對公路進行日常養護，保障公路安全、暢通的義務。一般認為，高速公路管理單位若是按照國家或地方標準中行業技術規范的要求盡到了清掃義務，就不能認定其“疏于養護”，在該前提下，由遺撒物引發的交通事故不應由公路方承擔賠償責任，但若是經營管理單位無法證明道路管理維護不存在缺陷，則很難在類似案件中免責。

其實，公路行業面臨的涉路糾紛案件常常具有一定的共性，往往能相互提供借鑒和參考。以高速公路打擊偷逃通行費行為為例，雖然現行法律法規并未對逃費行為明確定罪，但通過各地的法律實踐，已經形成以搶奪罪、詐騙罪、合同詐騙罪、危害公共安全罪、故意毀壞財物罪、聚眾擾亂社會秩序罪、聚眾擾亂交通秩序罪等罪名定性的案件庫。

表.超限產生的內在機理

公路行業相關單位也應該通過公職律師和法律顧問建立起自己的法律隊伍，培養出既懂公路又懂法律的智囊團。此外，公路行業也應該建立為行業服務的法律智庫，在立法、評法、普法、執法、用法等方面匯集公路聲音。據了解，各地交通主管部門和公路管理單位都呼吁搭建公路法律領域的全國性組織和交流平臺，為推動公路管理法治化提供服務，目前，中國公路學會已經做了大量的前期工作，相關籌備工作正在穩步推進。