南京向東？

吳明華

南京強勢推動東部崛起，是否意味著城市發展戰略方向的改變？南京向東的背后究竟是一盤怎樣的棋局？

最近，南京東部崛起動作頻頻。

4月28日，南京召開紫東地區發展動員大會，拉開了東部崛起的大幕。紫東地區即紫金山以東758平方公里的地區，也稱南京東部地區。此前，江蘇省委常委、南京市委書記張敬華曾兩次專題調研東部地區發展，短短1個多月之后大規模建設隨即啟動，節奏之快、規格之高令人矚目。

作為長三角唯一特大城市，南京的一舉一動對周邊地區影響巨大。過去南京發展偏重向西，被認為是“避開上海鋒芒”向西拓展經濟腹地。如今強勢推動東部崛起，是否意味著南京發展戰略方向的改變？南京向東的背后究竟是一盤怎樣的棋局？

強省會時代南京的尷尬

縱觀南京近年來發的展，提出東部崛起并非心血來潮，而是有著很深的決策背景。

特別是去年以來南京“真的著急了”。先是發出“金陵之問”，自曝“平庸城市”危機，緊接著大動作打造創新名城、大力度招商引資突破，2019年南京又吹響了提升省會城市首位度的號角。一系列動作的背后，凸顯了南京急于提高城市能級的迫切心情。

南京為何突然著急？大背景便是強省會時代的到來。近年來，強省會趨勢愈發明顯，很多省份舉全省之力做大做強省會，以此參與全國乃至全球城市競爭。這已經成為區域經濟發展的一條重要路徑，而南京的首位度一直為人們所詬病。

2017年，南京的經濟首位度只有0.67，僅略高于濟南排在全國省會的倒數第二。但濟南通過行政區劃調整，首位度迅速反超南京，這給南京帶來極大刺激。江蘇作為第二大經濟強省，其省會南京經濟總量在全國城市中卻排在10名之外，而且遠遜于省內蘇州市，“大省小省會”的尷尬可想而知。

在上一輪國家中心城市爭奪中，六朝古都南京遭遇失利。接下來第十個國家中心城市的爭奪愈發激烈，南京缺少明顯優勢。提高首位度迫在眉睫，南京能不著急？特別是中央巡視組點名批評南京“省會城市功能作用發揮不夠”后，提升首位度已成為南京市乃至江蘇省的一道必答題。

為了做大做強省會，江蘇省委省政府專門出臺《關于支持南京加快提升省會城市功能和中心城市首位度的意見》。其中，最核心的實質性舉措有兩條：一是構建米字型高速鐵路網，以南京為核心打造省內1.5小時城市通勤圈，把南京建設為長三角僅次于上海的核心交通樞紐;二是在句容、溧陽、儀征等毗鄰地區設立特別合作區，拓展南京城市發展空間。

這兩條措施直指南京城市發展先天性 “缺陷”：南京地處江蘇西南一隅，三面被安徽“包圍”，江蘇省很難以南京為核心布局交通網絡，區位劣勢決定了南京在省內輻射范圍有限;從南京自身來看，南京轄區面積較小，在全國省會中排在28位，且地形南北狹長、東西窄，這讓其飽受經濟腹地不足的困擾。

南京一直希望彌補先天“缺陷”，但在省內爭議和阻力極大，此次江蘇省痛下決心同時針對這兩方面進行突破，對南京乃至整個區域發展格局必將產生深遠影響。

南京版曲線擴容之路

今年1月25日，《新華日報》頭版刊文：《爭先進位，南京提升城市首位度》。文末首次披露，“在句容、溧陽、儀征等毗鄰地區探索設立特別合作區，拓展城市發展新空間。”字數越短，意義越重大，短短的一句話信息量極大。

從目前來看，江蘇省和南京市并沒有對“特別合作區”進行大張旗鼓的宣傳，外界對此關注度也不高，但其意義并不亞于濟南合并萊蕪。

頗具意味的是，1月16日，《南京日報》重點刊發了國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎關于“城市邊界可以擴張，也可以收縮”的觀點，他提出“一些城市積蓄著發展的動能，存在擴張的必要性，要從核心城市走向都市圈，需要增加建設用地、擴充管理權限。”巧妙地為“特別合作區”的推出進行了鋪墊。

在南京之前，去年12月16日，深圳市深汕特別合作區黨工委、管委會正式掛牌。2011年成立的“深汕特別合作區”，正式從“深汕共管”邁入深圳全面負責建設管理的時代，468.3平方公里的合作區已經成為事實上的“深圳第11區”。在區劃調整受挫的情況下，特別合作區成了城市擴張一條新路徑。此次南京顯然借鑒了深圳經驗。

對于緊鄰南京的句容、溧陽、儀征三地，南京人可謂“垂涎已久”。因為破解弱省會尷尬，最簡單直接的辦法就是進行區劃調整。所以，南京人對于區劃調整特別敏感，一有風吹草動，三地并入南京的傳聞便會在坊間熱炒一番。在近年“兩會”上，屢有代表委員提交區劃調整議案，或合并鎮江、或將句容等地劃入南京。可以說，南京對區劃調整的期待不亞于濟南等地，但行政區劃調整并非易事。

2月11日，在春節后上班第一天的全市大會上，南京市委書記張敬華表示，“行政區劃調整，是中央考慮的事情。不能簡單地、單純地以地域面積擴大謀求總量的首位度”，其中含義不言自明。這無疑給強烈期待的南京人澆上了一盆冷水。

直接區劃調整此路不通，南京只能曲線擴張。“特別合作區”就是南京版的曲線擴容之路，其行事低調也不難理解。

從地圖上看，句容、溧陽、儀征三地均在南京東面，與紫東地區接壤。南京要打造“特別合作區”，向東拓展城市空間，首先就要把紫東地區發展起來，才能輻射帶動3個“特別合作區”。因此，東部崛起是南京向東拓展必下的“先手棋”。

向西還是向東？

南京向西還是向東，看似是一道選擇題，但城市發展自有其內在規律。

雖然南京提出東部崛起的口號，但目前紫東地區發展并不弱。作為紫東地區主要組成部分，棲霞區和江寧區經濟總量在南京各區中分別排名第三和第一，2018年江寧區經濟總量突破2千億元，棲霞區也突破1千億元。事實上，南京東部地區并無多大的發展空間。

對此，南京市委書記張敬華也明確指出，紫東地區并不完全是發展滯后的“洼地”，更主要的問題是布局分散、整合不夠、總體謀劃不多造成的發展不平衡。

南京向東只有3個“特別合作區”有較大的空間，因此，南京提東部崛起是“項莊舞劍意在沛公”。而且，向東拓展只是南京強省會戰略大棋局中的一環。

最近南京市委明確，市委書記和市長分別“認領”六合區和高淳區，“一把手”親自掛帥“南北大門”，加上副書記掛帥東部崛起。東南西北，南京四面出擊，正在下一盤大棋，“東南西北中，每顆棋子用好了都是猛將”。

四面開花并不意味著城市發展戰略方向就此改變。從整體上看，南京向西的大格局不會改變。河西新城經過近20年的建設已經相當成熟。2018年11月，梅山鋼鐵宣布搬遷，梅鋼基地位于南京主城區西南，占地約10平方公里，它的搬遷將徹底打開西南方向的發展腹地。同時，江北新區上升為國家級新區后，江蘇舉全省之力支持江北發展，未來一段時間，南京發展首要方向仍是西北部的江北新區。

從南京都市圈層面看，西面的馬鞍山和滁州均把全面融入南京作為城市發展主戰略，積極主動接受南京輻射;而東面的揚州和鎮江主要面向上海都市圈，與南京發展方向背道而馳。一個是你儂我儂，一個是同床異夢，結局可想而知。

一直以來，揚州和鎮江更多地接受上海和蘇錫常的輻射，對于寧鎮揚一體化并不熱心。而南京為了避開上海鋒芒，一路向西發展。于是，在南京都市圈和上海都市圈中間形成了一個“斷裂帶”，特別是句容和儀征經濟發展相對緩慢。東部崛起不僅有利于南京自身發展，也有助于彌合“斷裂帶”，助推長三角一體化。

同時，南京向東也會引起蘇州、無錫的關注，特別是要直面蘇州強大的競爭壓力。南京提出強省會戰略后，兩個城市的“暗戰”已經打響。“未來10年，江蘇的雙子星之爭，蘇州和南京哪座城市會發展得更好？”最近在知乎上，有很多網友展開激烈爭論。

盡管南京市委書記和市長一再強調首位度不一定是經濟首位度，但經濟實力是基礎，也是首位度最直觀的硬指標。面對經濟總量省內第一的蘇州，南京不可避免要與之展開競爭。蘇州作為上海都市圈的核心成員，有上海的輻射帶動優勢明顯;而南京則集合江蘇全省之力，且有南京都市圈廣闊腹地。雙方各擅勝場，勝負難以預料。

無論是向東拓展還是提升首位度，南京都必須與蘇州正面“硬杠”，一場區域競爭的好戲才剛開場。

南京未來在哪？

一葉往往能障目。當人們熱衷于省內雙子星之爭時，就會失去站上更高格局、邁向更大平臺的機遇。南京未來在哪？應當擁有更大的視野。南京的未來不在省內，而應當放眼整個長三角乃至長江經濟帶。

都市圈建設發展將是當前和今后一段時期，長三角世界級城市群建設的重要抓手。去年11月出臺的《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中指出，要“進一步細化區域政策尺度”。國家發改委規劃司副司長周南對此專門解釋：“在實際運作過程中，發現城市群協作難度較大，因此縮小尺度，從都市圈先做起。”

南京都市圈是長三角世界級城市群的重要組成部分，它的崛起對于長三角世界級城市群建設意義重大。從目前來看，南京都市圈是長三角內除上海都市圈外，基礎條件最好的區域。寧和、寧高、寧溧城際已經開通，寧滁、寧句城際已經開工建設，還有規劃中的寧鎮、寧揚、寧馬城際。完善的軌道交通是都市圈形成的重要基礎，南京都市圈軌道交通一體化建設走在全國前列，未來發展潛力無限。

盡管江蘇提出要圍繞南京打造省內1.5小時城市通勤圈，提升南京省會城市首位度，但理想很豐滿、現實很骨感。對于蘇中和蘇北來說，南京的輻射力和影響力很難與上海都市圈相匹敵，南京自身都需要通過上海與國際接軌，而蘇中、蘇北可以直接與上海接軌，并不需要通過南京這個跳板和節點。南京輻射力和影響力的真正范圍就在南京都市圈8座城市。

同時，南京是長三角向長江中上游輻射的戰略支點，提升南京首位度對于長江經濟帶發展有重要意義。但這已經超出了省內首位度的范圍，應當站在長三角的更高層面。因此，單純提南京的省會城市首位度，或將走入戰略誤區。南京的發展方向和交通布局應當服從于長三角乃至長江經濟帶的更大戰略，而不能局限于一省一地的視角。

風物長宜放眼量。沿江而上有八百里皖江和長江經濟帶更廣闊的腹地。提升南京在長三角的首位度，構建強大緊密的南京都市圈，并向長江中上游輻射，這才是六朝古都南京在更大格局中的使命。