海員遺棄事件數據庫存在的問題及修改建議

朱德通 陶 吉 侯婉舒

全球約90%的貨物運輸量是通過海運完成的，海員是實現海洋運輸及相關海洋產業的重要保障基石。“沒有海員的貢獻，世界上一半的人會受凍，另一半人會挨餓”，海員為滿足全球人口的日常需求而常年漂泊在海洋的風浪中[1]。為鼓勵各國政府及航運組織向海員致敬，感謝海員對人類和世界作出的貢獻，國際海事組織（IMO）于2010年在馬尼拉召開的STCW公約締約國外交大會上通過決議，確定2010年為“海員年”，并決定將每年的6月25日確定為“世界海員日”[2]。

然而，由于近年航運業持續低迷，部分船東遭遇財務危機，致使海員被遺棄的事件頻繁發生[3]。海員被欠薪遺棄在陌生的國外港口，遠離家人并缺少基本的生存保障，身體和精神上都承受巨大壓力。為保護被遺棄海員的基本權益，相關國際組織采取了一系列措施，包括建立向公眾開放的海員遺棄事件數據庫。本文梳理海員遺棄數據庫建立的背景，通過分析當前數據庫中的信息，總結數據庫存在的缺陷和不足，并提出修改數據庫的建議。

一、海員遺棄事件數據庫建立的背景及現狀

被遺棄海員會面臨生存威脅，引發非人道主義事件。而海員遺棄是一個復雜的問題，涉及船旗國、港口國、海員國、其他組織等許多利益相關者。為有效保護海員權益，根據國際海事組織法律委員會（Legal Committee）第77屆會議提出的建議，國際勞工組織（ILO）在1998年11月舉行的第273屆會議上同意成立一個IMO/ILO特設專家聯合工作組，專門負責討論和審議關于海員死亡、人身傷害和被遺棄索賠的責任和賠償問題。IMO也于1999年1月在法律委員會79屆會議上通過了此項提案。于是在IMO及ILO都同意的情況下，特設專家聯合工作組正式成立，由8名國際勞工組織參與者（4名船東和4名海員代表）和8名國際海事組織參與者組成。

在聯合工作組的建議下，IMO于2001年通過了《關于船員被遺棄時提供財政擔保的指導意見》（Guidelines on Provision of Financial Security in Case of Abandonment of Seafarers），提出用提供財務擔保的方式來解決被遺棄海員的遣返問題。該工作組在其第四次會議上（2002年9月30日至10月4日）一致認為IMO和ILO應共同建立一個關于海員遺棄事件的聯合數據庫，以便以一種透明化和信息化的方式監測海員遺棄事件的發生。之后，在國際船舶供應和服務商協會（ISSA）的支持下，海員遺棄數據庫于2005年4月1日開始運行，并于2006年3月29日通過ILO網站正式向公眾開放。數據庫收錄了自2004年1月1日以來報告的在全球各個港口發生的海員被遺棄事件。

2014年，ILO通過《2006 年海事勞工公約》的修正案，在公約中加入了有關被遺棄海員的規定，基本涵蓋了IMO《關于船員被遺棄時提供財政擔保的指導意見》的要求，使該指導意見變成強制性規定。

2018年，整個行業和媒體表達了對海員遺棄事件報告和海員遺棄數據庫的嚴重關注，IMO也強調了對于遺棄海員權益保護的承諾[4]。在法律委員會第103和104屆會議上，部分成員國表示出對海員遺棄事件數據庫的不滿，主要原因是數據庫未能及時更新，一些事件長達數年沒有解決，而部分已解決的事件仍列在數據庫中。另外，各成員國對“已解決事件”“未解決事件”“部分解決事件”的事件類型的劃分存在不同觀點，因此各方達成一致意見，要求修改完善關于海員遺棄事件的聯合數據庫。IMO法律委員會第105次會議也作出部分回應：明確“已解決事件”的標準——同時滿足被遺棄的全部海員已成功遣返及全部海員已被足額支付應得報酬；把事件的狀態調整為“已解決”“未解決”“有爭議”“不活躍”四個類型；歡迎各方向法律委員會第106屆會議提交進一步修改完善數據庫的建議。

二、海員遺棄事件數據庫存在的不足

1.數據庫當前數據分析

截至2018年底，數據庫記錄有366件海員遺棄事件，涉及4 866名海員。在這些事件中，有181件已經解決，72件還有爭議，50件處于不活躍狀態，另外還有60件海員遺棄事件還沒有解決（見圖1）。

通過對處于“未解決”狀態的60件案例進行分析，發現其中41件案例中船員都面臨基本生存需求的短缺（見圖2），如斷水斷電，缺少柴油、食物和淡水供應不足等，還有部分生病的遺棄海員無法得到應有的醫療保護。由此可見，被遺棄的海員面臨嚴重的生存問題，甚至會威脅到他們的生命安全。

此外，值得引起注意的是2017年和2018年報告的海員遺棄事件分別為55件和36件，遠高于2011年至2016年的每年12~19件的數量（見圖3），而2017年1月正是《〈2006 年海事勞工公約〉2014年修正案》正式對締約國生效實施的時間。2014修正案生效后，報告的海員遺棄事件數量有增無減，目前仍有大量海員被遺棄在港口國。實踐證明，2014修正案生效并未達到快速有效解決海員被遺棄案件的效果，海員遺棄問題難以解決的現狀仍未改變。

經過對數據庫中2017、2018年發生的91件案例“采取的行動”這一欄進行分析，發現絕大部分案件的描述都是簡單的“通知某方”或“建議被遺棄的海員聯系誰”，并未清楚列明是誰采取了行

圖1 數據庫各類型事件比例圖

圖2 被遺棄海員的緊迫需求分析

圖3 年均報告海員遺棄事件比較圖（2011—2018年）

圖4 數據庫案例“Action taken”一欄

2.海員遺棄事件數據庫存在的缺陷和不足

海員遺棄數據庫的功能是為解決海員遺棄事件提供信息，促進各方主動采取行動和相互合作，因此及時提供海員遺棄信息以及信息的準確性對于解決事件至關重要。

首先，公約或規則沒有明確規定各相關方向數據庫報告海員遺棄事件發生的義務。船旗國、遺棄發生地國（港口國）和船員國籍國（船員國）報告的海員遺棄事件不足數據庫中事件的10%，而國際運輸工人聯合會（ITF）一家就報告了數據庫中89%的遺棄事件[5]。IMO和ILO作為數據庫的共同管理方，收到報告后一般都會通知船旗國確認和督促其盡快解決，而作為重大利益相關方的港口國和船員國所報告的有效信息少之又少，沒有信息的快速收集、溝通和協調，自然不利于事件的快速解決。

其次，數據庫信息的準確性對于促進相關方去解決遺棄案件發揮著重要作用。而通過數據庫中對各方“采取的行動”一欄的分析，表明這一最重要的欄目缺少實質內容，船旗國、港口國以及海員國采取的有效行動缺失或無法辨別，無法為解決后續發生的遺棄事件提供有效的行動經驗和參考，更不利于反映各方所付出的努力。

第三，數據庫更新和數據庫案例的時效性存在問題。大部分遺棄船舶的船旗國是一些方便旗國家[6]，這些船旗國自然不希望其名字經常出現在遺棄事件數據庫中，因此希望已解決的事件能盡快更新掉。盡管船旗國認為其中一些案件已經解決，但部分案件缺少有效的跟蹤，無法繼續進一步確認，致使這些案件長期存在于數據庫中，比如“不活躍”狀態的案件在數據庫中就有50件。

三、對海員遺棄數據庫的修改建議

目前國際組織對相關方沒有強制報告的規定，如果能夠修改數據庫的信息報告格式，也可柔性地督促各方報告其為解決事件所采取的措施，從而推動事件的解決。鑒于此，建議將海員遺棄事件信息報告表中“采取的行動”一欄劃分為五個部分，即IMO/ILO、船旗國、港口國、海員國和其他相關組織，如此將有助于督促各方積極采取行動并報告，進一步體現各方為解決事件所做的努力。此外，為突出和解決被遺棄海員面臨的諸如生存保障方面的緊迫需求，有必要在數據庫報告表中增加一個“緊迫需求”欄目，以便港口國、船旗國、船員國以及相應組織和慈善機構第一時間對被遺棄海員進行救濟。修訂后的表格格式見表1。

四、修改數據庫的益處和對我國的影響

修改數據庫的報告格式，將更準確地反映各方在解決海員遺棄案件時所做的努力，有利于積累和評估解決海員遺棄案件的有效經驗，也有助于各相動、采取了何種行動，無法體現船旗國、港口國、海員國以及相關組織所采取的解決遺棄事件的有效措施。見圖4。2018年發生的36件案例發現僅有6件案例標明了港口國（5件）或船旗國（1件）采取了相應行動，其余則沒有體現或為空。關方互相合作以快速有效地解決海員遺棄事件，從而更好地實現建立海員遺棄數據庫“以透明化和信息化的手段有效監管和評估船員遺棄案件”的目標。尤其是新增“緊迫需求”一欄，可以及時提供信息，便于相關方或慈善組織第一時間進行人道主義救助，保護被遺棄海員的基本權益。本文提出的修改建議沒有增加新的報告項目，不會產生額外的行政要求或負擔，也不會使航運業產生任何額外費用。

表1 海員遺棄數據庫信息報告表

關于修改數據庫報告格式對我國的影響，可從船旗國、港口國和船員國三個角度進行分析。首先，作為船旗國中國目前上沒有上報過信息，是因為懸掛中國旗的絕大部分國際航行船舶都隸屬于國有大公司，而這些國有大公司管理規范，不會也不可能發生遺棄海員的事件。其次，從港口國和船員國角度來說對我國也是有利的。中國作為港口國和船員提供國也沒有上報過信息，是因為以前的數據庫對于港口國和船員國沒有明確提出報告信息的要求。事實上，中國作為港口國，曾成功處理過著名的發生在上海港的“密斯姆”輪船員遺棄事件，使11名烏克蘭籍船員最終拿到欠薪；作為船員提供國，我國成功救助過被遺棄在印度港口的“聯合女神”輪25名中國籍船員，使他們順利回家。在這兩起事件中，中國都采取了積極的行動，聯系協調船旗國、船東、船舶代理、海事法院，以及所在港口領事及主管當局等各方，使事件最終得以妥善解決。中國在海員遺棄事件處理方面付出了努力并在實踐中積累了行之有效的經驗，修改數據庫報告格式將有助于擴大中國保護和關愛船員的正面影響。