公務員職務與職級并行的概念界定和試點評估

□ 郝玉明

2019年3月，中共中央辦公廳印發了《公務員職務與職級并行規定》，提出了“深化公務員分類改革、健全公務員激勵保障機制”的基本目標。公務員職務、職級序列設置以及相關的晉升通道、薪酬待遇體系設計，是公務員制度和管理實踐的重點和難點。在公務員分類管理改革背景下，推行職務與職級并行，面臨三類公務員職務與職級設置的管理需求與制度協同，需要對職務與職級并行相關概念進行清晰界定。針對縣以下機關職務與職級并行實施情況和地市以上機關職級并行試點情況，對分類管理下的公務員職務與職級并行展開分析研究，對不斷完善職務與職級并行制度、推進分類管理具有重要意義。

一、公務員“職務”與“職級”

在推行公務員分類管理基本框架下實行職務與職級并行制度，需要對“職務”和“職級”概念進行界定，特別需要擺正“職級”在職位分類或品位分類中所處的位置，只有這樣才能精準把握分類改革與職級并行的基本方向，科學設置三類公務員的職務與職級并行制度。

（一）職級制度設計的分類管理基礎

對職級進行界定，離不開職級制度設計的分類管理基礎。在職位分類和品位分類兩種管理框架下，職級究竟屬于職位分類范疇還是品位分類范疇，需要結合古代官制、國外職位分類制度加以研究澄清。

自秦漢以來，經過不同朝代更替、發展，與皇權帝制相適應的官僚制度體系日趨完善。在這一官僚體制下，對不同層級官吏按“身份”進行管理，文官區分職事官和散官，并分別對應設立了品級或稱“品階”[1]。明清時期文官品級簡化為九品十八級，即分為正九品和從九品，這種品級序列設置，適用于所有的官員。文官和武官、職事官和散官，都要統一對應到九品十八級中，并按照品級享受俸祿，“俸祿是中國古代國家按品位等級高低支付給官吏的報酬”[2]。由此可見，在中國古代官制中，品級是決定官吏薪俸的重要依據；換句話說，在按照品位分類管理的古代官制中，按照官吏身份“品級”進行薪酬管理。“品級”或“品階”在以品位分類為主要特征的古代官制中發揮重要作用。

進入工業社會以后，適應社會分工和機械化大生產要求，誕生了科學管理和現代人事制度，基于職位的分類管理成為現代人事制度基礎。“沒有分類，就沒有管理”，成為管理理論界與實踐界普遍接受的箴言。現代化工業的大發展，推動了科學管理的蓬勃發展，職位分類制在英國、美國等國家和我國香港特區廣泛應用，其中英國是從品位分類向職位分類制轉換的典范[3]。在職位分類制中，將所有職位進行分類分級管理，即在橫向上，按照職位性質與特征，分為不同職門（類）、職組、職系，在縱向上，通過職位評價確定不同職位的高低層級和價值大小，劃分為不同的職等或職級（position rank），并與薪級（pay scale/grade）對應。美國對實行功績制的一般職公務員的管理，在縱向上分為GS1—GS18共18個職等，在1978年改革后將GS16、GS17、GS18三個職等分離出來，組建成新的“高級公務員序列”，使得現行的一般職公務員職等減少為15個[4]。可見，在起源于西方的現代人事管理制度中，職級是與職位分類緊密聯系的，職級是決定職位層級高低和職位價值大小以及薪酬水平高低的核心因素，職級和薪級在公務員職位管理和薪酬管理中發揮重要作用。

從品位分類和職位分類兩種不同的分類方式來看，就“職級”本身而言，毫無疑問，應該是屬于職位分類范疇的重要概念，是職位分類中的職位等級。而考慮中國長期形成的管理傳統，受思維慣性和管理習俗以及管理者和人們的接納程度等因素影響，不能完全排除“職級”仍然具有品位分類的“影子”。即“職級”既有現代職位分類的考量，稱為“職級”而不是“品級”；也有傳統的“品級”或“品階”的“影子”，令其成為確定工資待遇的依據。從制度設計目標上看，提出“職務與職級并行”，為了實現“職級與待遇掛鉤”，與職位分類中的“職級”、品位分類中的“品級”都存在功能一致性。

（二）職務與職級兩個核心概念界定

對公務員職務、職級概念的界定，需要對行政級別、職務級別、工資級別等容易混淆的類似概念加以區分。“行政級別”概念在1956年工資改革中出現，當時按照行政級別管理所有干部，確定干部等級和待遇，是典型的“品位”意義上的概念，在干部人事制度改革進程中已棄置不用；“職務級別”是對干部職務層次高低進行劃分的級別，從科員級到正副局級、正副部級，都是職務級別，這在《公務員法》中有明確規定，從“職務與職級”并行制度設計來看，“職級”顯然不是這個職務級別；“工資級別”是工資制度中的核心概念，從1993年工資改革到現行的2006年確立的工資制度，確定工資的級別從15個增加到27個。顯然“工資級別”和“職務與職級并行”中的“職級”是存在距離的，“職級”與工資待遇還需要經過一個“掛鉤”的過程。

但是“職級”與“級別”在制度功能上有交叉，需要進一步分析辨別。應結合中國特色公務員制度和干部人事制度改革實際，在與現行管理中實際運轉的“級別”“行政級別”“職務級別”和“工資級別”等概念區分基礎上，參考古代官制中“品級”設置情況，構建能夠獨立運轉的，符合綜合管理類、專業技術類、行政執法類分類管理需求的，統一的職級等級序列規范。

對職務的界定。職務，是對任職者的稱謂或頭銜，包含職權和職責兩個方面。職務高低，體現了任職者在組織中承擔的責任和擁有的權力大小。從公務員個體來看，公務員作為依法履行公職的國家工作人員，需要擁有履行公務所應具備的公共管理權力，承擔相應的公共服務責任，享有權利也要通過職務加以體現；從公務員管理層面來看，主管部門需要通過職務設置構建權責配置體系，建立職務序列和名稱，授予不同職務相應的管理和決策權責，建立由低到高逐級晉升的職業發展通道，并明確公務員職務晉升路徑。經典管理理論指出，職務名稱設置應符合職位特征，要讓職務名稱能更好地體現職位權責并看上去“體面”，甚至設置“有魅力的頭銜”已經成為報酬體系的重要組成部分[5]；對公務員而言，職務晉升是最大的激勵，職務晉升標志著職業的進步和成功，既可以獲得職權范圍的擴大，伴隨著相應的工資、福利等經濟性報酬增長，受到公務員普遍重視。

對職級的界定。究其本源，職級是來源于職位分類管理的一個核心概念。根據社會分工和科學管理理論，職位分類管理將職位體系橫向分為職門、職組和職系，縱向將不同職系的不同職位，按照權責大小、工作難度、工作強度和任職要求等進行高低層級劃分，建立職位級別或職位等級序列，簡稱“職級”或“職等”。但在我國漸進式改革進程中，干部人事制度改革處于從身份管理向職位管理轉變的過渡時期，明確提出了實行職位分類管理，劃分了綜合管理類、專業技術類和行政執法類，但由于基于職位的分類管理制度體系復雜、管理煩瑣，雖然在公務員制度建立過程中進行了職位分類和職位分析的試點嘗試與探索，但純粹科學管理意義上的規范的職位分類、職位分析與評價相關制度體系尚未完全建立和運轉起來。從現行的《公務員職務與職級并行規定》來看，從綜合管理類的非領導職務轉換過來的“職級”，從制度上做出了“公務員等級序列”的限定，雖然與“領導職務”進行嚴格區分，但仍然具有一定的“職務”屬性并承擔相應的職責，這與科學管理理論范疇的、職位分類中的“職等”不能等同。

二、對公務員職務與職級并行試點運行情況的分析

基于縣以下機關職務與職級并行實施情況、地市以上機關職務與職級并行制度試點實施情況，正確認識和理解當前公務員職務與職級并行面臨的問題，有助于抓住癥結，有針對性地解決問題。

（一）制度層面對公務員“職級”的界定不夠清晰

公務員職務與職級并行自提出以來，長期沿用“職級”的概念，但未明確其具體內涵[6]。在《公務員法》和工資制度中長期沿用的卻是“級別”的概念。“職級”與“級別”是不同的概念，職級應是職位晉升的等級序列，而“級別”是公務員工資確定中的重要考量因素。

在我國干部人事制度改革的不同歷史時期，圍繞“級別”設置的變化，公務員工資制度改革呈現不同的特征[7]。1956年實行級別工資，按照級別確定所有待遇，這個級別實際上既是“行政級別”，又是“工資級別”；1985年實行職務工資，取消級別工資，強化“職務”的作用，強調職務的責任和按勞分配，導致了后來管理中的“官本位”、盲目提升機構規格等問題；從1993年的工資改革開始，恢復級別工資，實行職務工資和級別工資并存，2006年的工資制度進一步加大級別工資在工資構成中的比重。

《公務員法》和工資制度都對公務員的“級別”有所規定。《公務員法》第19條規定了“公務員的職務應當對應相應的級別”“公務員的職務與級別是確定公務員工資及其他待遇的依據”“公務員的級別根據所任職務及其德才表現、工作實績和資歷確定。公務員在同一職務上，可以按照國家規定晉升級別”[8]。在2006年工資制度改革中，將原有的15個級別增加到27個，一個職務對應多個級別，干部在相同職務上可以進行級別晉升。

可見，“級別”的出現多與工資伴隨，是與職務對應的、用于確定工資待遇的依據。“職務與職級并行、職級與待遇掛鉤”中提出“職級”也要和待遇掛鉤，則在功能上也要發揮提高薪酬待遇的功能，和級別功能存在交叉，需要做好統籌銜接。由于職位分類管理在公務員管理實踐中尚處于試點運行階段，符合職位分類范疇的、嚴格意義上的“職級”體系尚未建立，在現行公務員管理中實際運轉的“級別”“行政級別”“職務級別”和“工資級別”等多個概念并存，增加了“職級”概念的易混淆程度和界定難度。雖然在最新的《公務員職務與職級并行規定》中對“職級”予以界定，但“職級”究竟是不是“職務”，二者之間的關系如何，加之專業技術類和行政執法類分類管理規定中的“職務層次”，使綜合管理類的“職級”變得復雜，仍有待進一步清晰和明確。

（二）縣以下機關公務員職務與職級并行功能受限

根據實地調研和考察，對縣以下機關公務員職務與職級并行制度實施情況進行研究發現，縣以下機關公務員職務與職級并行在一定程度上緩解了基層機關“壓職壓級”矛盾，拓寬了基層公務員晉升通道，對穩定和激勵基層公務員隊伍起到了積極作用。這項制度的實施，使得任職年限較長的基層公務員職級和待遇得到提高，受到了廣大基層公務員的關注和肯定。但現行的縣以下機關職務與職級并行制度在解決縣以下機關公務員職級晉升和待遇問題方面存在一定缺陷[9]。具體體現三個方面。一是改革力度不夠。縣以下機關公務員數量群體龐大，多年得不到職務晉升和工資待遇提高的公務員數量眾多，通過這一制度獲得晉升的公務員數量有限。二是存在改革措施逆向激勵的負效應。主要表現在兩個方面：一方面，獲得職級晉升后的公務員，希望能夠進一步獲得與職級相當的職務權責、政治待遇等，將職級晉升與職務晉升混淆；另一方面，部分人員在多年的“壓職壓級”后晉升到更高的職級，預期很難繼續獲得晉升的空間，一些人失去了干事創業的動力，出現了混日子、不思進取的思想傾向，使得按照制度規定解決職級晉升后的基層公務員成為“養老團”，這就背離了制度設計初衷。三是制度設計統籌配套還不夠完善。基層縣鄉機關“混崗混編”極為普遍，公務員職務與職級并行“單打獨斗”將會打破基層機關現有的利益平衡，也會帶來事業編干部的利益訴求，產生新的“不穩定”因素。此外，職級并行制度亟待完善優化配套的績效考核制度，落實職級并行待遇還需要財力支持保障等。

（三）普適性公務員職務與職級并行缺乏與類別公務員的統籌銜接

2019年3月中共中央辦公廳印發《公務員職務與職級并行規定》之前，經過全國人大授權許可，涵蓋地市以上機關的全部綜合管理類公務員的職務與職級并行制度在四個中央部委機關和四個省市機關進行了試點。試點方案做法是調整適用《公務員法》關于非領導職務管理的有關規定，改非領導職務為新的職級序列，并改變原有的非領導職務職數確定依據和比例，增加不同層級機關各個職級設置的職數比例，擴大公務員按照職級通道晉升的空間，并通過職級晉升提高待遇。其核心問題在于，職級根本屬性還不夠明確，缺乏與專業技術類、行政執法類的統籌銜接。職級是“公務員等級序列”，但“出身”是“非領導職務”，其管理方式既要按非領導職務管理，也要進行任免和升降，更像“職務”又不是“職務”，卻要與職務并行，加上專業技術類和行政執法類公務員的“職務層次”，使問題變得更加復雜，“職級”概念和內涵之間的矛盾和不統一，勢必在今后三類公務員的職級體系設計平衡和實施中面臨管理困境。普適性公務員職務與職級并行制度試點明確僅適用于綜合管理類公務員的制度，則要面對分類管理改革后的其他類別公務員相應的職級設置及其跨類交流中與綜合管理類公務員職級的對應銜接問題。如果綜合管理類公務員職級界定不夠清晰和制度設計不明確，將會對進一步深化職位分類管理改革構成制約，或者面臨統一的、新的、適用于三類公務員的“職級”設置問題。

三、分類管理與職務與職級并行對策建議

在推進公務員分類管理框架下，針對職務與職級并行試點中的問題，統籌兼顧綜合管理與專業技術類、行政執法類三類公務員的制度設計，建立三類公務員的職務與職級并行協同制度，完善職務與職級并行制度。

（一）進行三類公務員的職級并行協同性制度設計

對職級概念的界定，需要認清品位分類和職位分類的制度基礎，這涉及干部人事制度改革的基本定位。從改革長遠目標和職級本源上看，要堅持走基于職位分類管理的科學管理改革路徑，避免傳統的干部身份管理思維模式的干擾，按照職位等級序列設置的基本思路，設計職級（職等）序列。這是改革的終極目標。要在把握干部人事制度改革基本方向基礎上，進行系統的職級制度設計。在職位分類管理下，對于專業技術類和行政執法類存在的多個職組、職系而言，完善相關制度設計，需要設置符合各自職系特點的職位序列，并針對多個職系、不同的職位序列，采用職位分析與評價方法，科學設置職級（職位級別）體系，構建不同職系的職位體系對應統一的職級體系，再由統一的職級體系對應工資級別，從而建立分類管理框架下的職級并行與管理制度。

從這個意義上看，對職級概念進行界定，需要避免傳統的管理慣性誤區。避免沿著慣性的干部身份管理模式，將“職級”確定為“級別”或“行政級別”概念傾向。深化干部人事制度改革必須適應市場經濟體制發展趨勢，堅持依法管理、科學管理的基本方向，深化職位分類管理，建立有中國特色的公務員管理制度體系。要深入地、持續地開展精細化的職位分類改革，開展職位分析和職位評價，構建職位的等級序列，采用統一的職位等級序列統轄不同職位類別、職組、職系的不同層次的職務序列，進而實現職級與工資級別的對應銜接。

從現階段來看，按照《公務員職務與職級并行規定》的制度要求，可針對“公務員職務與職級并行”試點中的問題，進行制度協同性修訂完善，構建過渡性“職級”管理體系。按照現行制度中綜合管理類公務員的“職級”設置模式，即由“非領導職務”轉為“職級”，對應進行專業技術類和行政執法類公務員的“職級”設置，可考慮將專業技術類的“一級總監、二級總監、一級高級主管、二級高級主管、三級高級主管、四級高級主管、一級主管、二級主管、三級主管、四級主管、專業技術員”職務層次，行政執法類公務員的“督辦、一級高級主辦、二級高級主辦、三級高級主辦、四級高級主辦、一級主辦、二級主辦、三級主辦、四級主辦、一級行政執法員、二級行政執法員”職務層次分別與綜合管理類的“職級”序列建立對應關系，或者將專業技術類和行政執法類公務員的“職務層次”明確為與綜合管理類“職級”序列等同。

（二）建立三類公務員職務和職級序列對應關系

綜合管理類、專業技術類和行政執法類公務員都要進行科學的職務、職級設置。在建立了統一的職級對應關系前提下，設置符合具體職位類別和職系特點的職務名稱，這既是政府機關明確管理權責關系、提高管理效能的要求，也是管理部門構建基于職位職責的招聘錄用、績效考核、培訓開發、職務任免與升降、懲戒與辭職辭退等一攬子“進、管、出”管理體系的要求，更是對增強公務員個體履職盡責、激發職業榮譽感的要求。

要在科學研究機構職能和職位職責基礎上，合理設置三類公務員的職務序列名稱，構建符合各自職類、職組和職系特點的職務名稱序列。職務名稱設置要體現管理需要和激勵性，發揮職務名稱的內在報酬激勵作用，將設置“有魅力的頭銜”作為職務設置的重要目標，在不同的職務系列設置中充分體現。可參考法官、檢察官職務序列設置改革和執法勤務警員、警務技術職務序列改革做法，在專業技術類和行政執法類大的類別公務員職務序列框架下，進行職系細分，明確建立不同職系的職務序列體系（見下表）。

不同類別廳局級以下公務員職務、職級與工資級別對應關系

根據《公務員職務與職級并行規定》，應將綜合管理類公務員的“職級”序列，與行政執法類和專業技術類公務員的“職務層次”建立對應關系，從而建立適用于三類公務員的、系統性職務與職級管理體系。在建立三類公務員職務與職級對應關系同時，建立和工資的對應關系，從而實現“職務與職級并行、職級與待遇掛鉤”。

（三）職務與職級管理制度的進一步完善

職級管理包括職級設置和晉升兩個方面：一是職務、職級的職數設置要科學，要充分考慮不同部門、不同層級機關的管理實際，分類分級設置，為此，需要在職級管理上避免中央過度集權、“一刀切”管理僵化現象；二是要進一步明確不同層級職級公務員的權責與晉升條件、程序，構建清晰地職級公務員職位職責規范，以此作為職級公務員考核、晉升、確定待遇的依據。

科學設置不同部門、不同層級機關的職級公務員職數與比例，是建立分類分級管理體系的重點與核心。包括兩個方面。一是分類確定職級職數。在職位分類管理改革形勢下，需要對綜合管理類、專業技術類和行政執法類公務員的職務和職級的職數分別進行核定，包括對綜合管理類的領導職務、職級和類別公務員各個職務層次職數進行核定。二是分級確定職級職數。在構建統一的職級體系同時，還要分級設置不同層級機關的職數，體現不同層級機關和不同類別公務員的管理需求和職業特點。

建立分類分級的職級管理模式，需要進行適度的管理授權。區分不同部門、不同層級機關及其具體管理實際需求，在建立統一的公務員制度同時，就具體管理事項適度下放管理權限并進行差異化管理。這要求對長期以來形成的干部人事管理的慣性模式進行改革創新，鑒于不同部門和層級機關面臨不同的管理情境，給予省級及地市級公務員主管部門適度管理權限。同樣是主任科員或者正科級，在縣鄉機關需要納入領導職數管理，而在中央和省級機關則是一般工作人員，對其管理和晉升程序的要求應有所區別，不宜統得過死而帶來制度僵化現象。

《公務員職務與職級并行規定》對職級公務員的待遇進行了明確界定，和領導職務進行區分，這對于實現職務與職級并行的制度功能、避免實施中的混亂至關重要。在后續的管理實踐中，還需要進一步明確和強化職級公務員的權責和待遇標準，尤其需要強調職級晉升也要有績效考核標準和條件，而不能僅僅靠資歷和任職年限“混日子”“熬年頭”就可以晉升，需要完善建立職級晉升程序和標準、構建明確不同職級的職位職責、優化完善考核優秀標準等多項制度，并需要明確職級晉升的權責與工資待遇并與對應的職務相區分，建立完善職務與職級并行的科學、平衡、協調的制度體系。

（四）做好與其他相關制度的改革銜接

機關公務員作為干部隊伍組成部分，其職務與職級并行制度需要統籌兼顧總體干部人事制度改革，要統籌做好職務與職級并行制度與其他管理制度的有效銜接，包括在公務員制度體系內部的系統性銜接和與事業單位改革的管理銜接。職務與職級并行是公務員管理的基礎性制度措施，涉及公務員管理的方方面面，必須統籌考慮公務員制度體系內部的有效銜接，第一，要做好與行政執法類和專業技術類以及法官、檢察官分類改革的銜接。推行公務員分類管理是當前和今后一定時期公務員管理的重點任務，綜合管理類實行職級并行后，需要在分類管理制度設計中，科學設計類別公務員的職務與職級序列，并與綜合管理類公務員職級序列有效銜接。第二，做好地市以上機關與縣以下機關公務員職務與職級并行制度的并軌銜接。二者由于改革措施制定時間有先后，在對《公務員法》的遵循與適應上各不相同，因此需要在統一的公務員職務與職級并行制度正式頒布實施后，將縣以下機關公務員職級并行納入新的管理辦法。第三，做好與公務員工資福利制度的有效銜接。公務員職務與職級并行，重點是職級與待遇掛鉤，涉及對現有的工資制度的配套改革，需要針對新的公務員職級序列構建科學合理的工資等級序列并明確職級待遇標準和范圍，明確區分領導職務待遇和職級待遇的差別，避免造成職級并行后出現或者“要權要待遇”，或者不擔當、不作為的“養老”現象。此外，還應做好與事業單位人事制度改革的銜接。鑒于縣鄉機關“混崗混編”的普遍現象，在制定出臺機關公務員職級并行的改革措施同時，需要同步推進事業單位崗位管理和職員制改革，避免機關與事業單位之間由于機關干部人事制度改革造成不平衡。