推進農村人居環境整治的對策思考

趙靜

改善農村人居環境，是鄉村振興戰略的重要內容，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”生態文明理念。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從戰略和全局高度作出了改善農村人居環境重大決策。從中央到地方，相繼出臺了農村人居環境整治政策和三年行動計劃，基層各地扎實推進農村人居環境整治，村容村貌發生巨大變化。本文以湖北省宜城市為案例，采取實地調研和大量訪談的方式，借助宅基地改革試點，梳理農村人居環境整治實施的現狀及特征，深入分析農村人居環境整治難點，并提出有關對策建議。

一、農村人居環境整治實施的現狀

（一）農村人居環境整治實施效果

整治農村人居環境，是建設美麗宜居鄉村的第一步。2016年、2017年、2018年連續三年出臺中央一號文件，逐年加大對農村人居環境整治的力度。2018年 2月，自中辦國辦印發《農村人居環境整治三年行動方案》之后，相關部門指導農村人居環境整治的文件迅速出臺。如中央農辦、農業農村部等18部委聯合印發《農村人居環境整治村莊清潔行動方案》，國家8部門下發《關于推進農村“廁所革命”專項行動的指導意見》，國家5部門制定《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》。全國各地集中整治農村環境問題全面鋪開，涌現一些先進典型。如浙江省推動“多規合一”在村一級落地，聯動建設城鄉路網、管網、垃圾處理網、污水處理網等。山東省按照村莊基礎條件和發展潛力，對行政村設置達標村、示范村和宜居村3個層次，分類制定改善標準。云南省開展省級重點村莊規劃編制，完成1700個省級規劃示范村和2000個以上易地搬遷新村以及615個傳統村落的規劃。各地積極開展農村垃圾治理、污水處理、“廁所革命”、村莊清潔行動等重點領域專項整治。如福建省90%以上的縣采取PPP合作或政府購買服務項目方式，建設垃圾污水處理設施，建立長效維護機制。甘肅省運用衛星遙感技術排查清理農村非正規垃圾堆放點14706處，清理陳年垃圾1600余萬噸。河南省將“廁所革命”與“三清一改”行動、“四水同治”、養殖糞污處理、森林綠化等相結合，加快補齊農村基礎設施短板。通過實施農村人居環境整治，全國各地農村面貌發生巨大改變，活動取得明顯的效果。

（二）農村人居環境整治特征

在推進農村人居環境整治過程中，各地遵循鄉村建設規律，突出不同村莊特點，結合農業生產、農民生活的實際，因地制宜，開展農村人居環境整治。本文對湖北宜城市部分鄉鎮村莊進行實地調研，分析各村莊案例，形成各具特色的人居環境整治特征。

1、農業村莊整治類型

這類村莊以傳統農業為主，農村青壯年外出務工，中老年在村務農，在宜城市村莊中占大多數。農民一方面迫切希望改變臟亂差人居環境，另一方面希望保留村莊的生產性。而此類村莊集體經濟薄弱、農民收入低下，農民環境衛生觀念較為滯后，因此，這類村莊是人居環境整治的重點和難點。其整治的標準是“保基本”，既下大力氣整治臟亂差歷史遺留問題，又不能要求標準過高，脫離農民生產生活方式。通過“保基本”的人居環境整治，即“拆順暢、碼整齊、掃干凈、保常態”，一方面有利于保留傳統農業型村莊的生產性，另一方面有利于降低成本費用，減輕村集體和農民負擔。

2、依托城鎮治理類型

這類村莊大多位于城鎮（區），村集體經濟基礎好、農民收入高、公共設施完備、人居環境良好，其整治目標進一步提升人居環境質量，增強服務人口集聚的能力。小河鎮的新華村、流水鎮的劉猴村較為典型。兩村同屬鎮（區）村，鎮村規劃、生態規劃、土地規劃相互統一，“多規合一”實施良好。修建有污水處理廠、垃圾處理站，且經費保障充足。如小河鎮財政撥付新華村200萬專項資金，用于綠化、廣場、下水道、路燈等公共設施改造，全面促進村鎮基礎設施提檔升級。因兩村地處鎮（區），人口多且流動性強，人居環境管理難度較大。

3、生態循環和修復類型

這類村莊具有人口集聚相對集中、村莊規劃合理、生態資源良好等特征，以改善農業農村生態環境，建設生態宜居、生產高效、生活美好、人文和諧的美麗鄉村為目標，重點在資源化循環利用、生態環境修復方面，開展人居環境整治。曾州村屬典型集聚區，人口集中居住度高，基本以一戶一宅為主，無閑置老宅基地。村莊重在打通生活與生產、養殖與種植、農業與環保的循環路徑。生態修復以黃崗村和劉臺村為代表，屬典型人少地多的村莊，尤其是二荒地和林地較多。黃崗村和劉臺村按照宜城市統一要求，利用荒地連片優勢，實施“精準滅荒”行動，開展“封山育林”，促進生態修復。

4、產業融合發展類型

這類村莊具有突出的區位優勢和豐富的自然資源，良好的人居環境是吸引大量游客觀光、增加村集體和農民收入的基礎條件。人居環境整治以觀光休閑農業為主體，通過一二三產業融合，形成村莊種養加結合、生態資源循環利用、生活環境優美的田園生態系統，全面提升村莊人居環境面貌。鶯河村產業融合較為突出，村莊利用交通區位優勢，結合宅基地改革，按照“一戶一宅”原則，由政府主導設計、農民參與經營管理，對退出破舊危房就地改造翻新，保留村落原始風貌，打造“一村一品”特色村莊，建有酒坊、豆腐坊、農耕民俗景觀，建成了設施農業栽培、索橋、漫水橋、櫻花大道等觀光產業景點。流水鎮大沖村新引進萊公山谷田園綜合體項目，依托現有自然田園、水體、文化等資源，打造集生態、養生、健康于一體的萬畝度假區。項目分“一沖一河一村”三個板塊分期實施。通過人居環境整治，基本形成宜居、宜游、宜業的美麗鄉村。

二、農村人居環境整治的難點

通過全國各地實踐，分析宜城市部分村莊整治類型，農村人居環境整治普遍存在以下一些難點問題。

（一）資金投入缺口較大

農村人居環境整治工程面廣、占線長、要求高，資金投入大。目前，農村人居環境整治普遍缺乏專項資金，資金缺口較大。如宜城市級財政僅安排垃圾專項資金，按照戶分類、村收集、鎮清運、市處理原則，保障鎮、村垃圾清運。補貼標準大村6萬元、小村3萬元。村收取農戶清潔費50—60元/戶，因收費不齊，大部分村集體自行補貼村保潔員工資。從項目拉練看，以村為例，每季度拉練成本需5000元，一年花費2萬元左右，無形增加村集體資金壓力。另外，村級道路管網建設、溝渠整治資金極度缺乏。

（二）農民內生動力激發不夠

在人居環境整治中，基層干部普遍反映“干部在干，群眾在看”“跑斷基層干部的腿，堵不住群眾埋怨的嘴”等現象，農民參與意識不強。農戶僅參與宅基地房前屋后環境清理，對公共設施參與缺乏積極性，需要村干部督促。通過大量的訪談案例，農民參與改廁積極性較高，一則省、市補助資金充裕（省補貼化糞池600元，市驗收補貼500元），費用成本較低，二則農民生活觀念改變，提高健康生活質量。但對宅基地改革，參與積極性不高。鎮、村干部普遍反映費用收取難、一戶多宅退出難、房屋違建落實難。

（三）村級物業管理有待提升

村級物業管理是推進農村人居環境整治效果的重要手段，也是建立長效機制的有效途徑。據調查，大部分村莊簡單照搬城市物業管理模式，如僅收取清潔費、清運垃圾，沒有成立村級物業管委會，缺乏村級物業職能細則，在增強物業意識、承擔物業費用、選擇物業組織等方面有待提升，村級物業管理在保常態方面也急需破題。

（四）運動式項目拉練頻繁

通過調研發現，各地主要采取運動式項目拉練推進農村人居環境整治。宜城市采取市、鎮、村三級層層開展項目拉練，形成常態化、運動式的檢查示范。全市在鄉鎮推動項目拉練，鄉鎮在各村開展拉練活動，每月一檢查、每季度一評比，各級干部普遍反映工作壓力大、成本高。運動式拉練督辦限時間、定任務，基層干部大多處于待命狀態，疲于應付各級檢查。加上各村中心工作繁多，如扶貧檢查、宅基地改革、大棚房整治、產權制度改革、集體資產清產核資等，更是加重基層的負擔。

（五）排污問題較為突出

農村“廁所革命”通過旱廁改水廁，利用封閉的三格式化糞池，一方面除去難聞的臭味，減少糞便對水體的污染，另一方面增加排污的難度。從宜城多個鄉鎮調研來看，分散的村莊和農戶污水處理難度較大，不利于生活污水的治理。同時，農村污水收集管網嚴重老化、設施不健全，加上鎮村人口增長較快，鄉鎮污水廠處理容量有限，需要加大對污水處理設施改造和提檔升級。

三、對策建議

（一）加大多元化投入機制

建立政府引導、農村集體和農民為主體、社會力量參與的多元化投入機制。出臺調高土地出讓金比例政策，所籌資金重點安排農村人居環境整治。采取以獎代補、先建后補等方式，積極引導和調動農民主動參與農村人居環境整治，激發其內生動力。鼓勵地方整合農村人居環境整治相關項目資金，打通使用范圍，提高資金使用效率。鼓勵當地回鄉創業人員和在外成功人士，采取捐贈、合辦等方式，積極參與農村人居環境治理與建設。

（二）加強村級物業管理

建立政府引導、物業指導、村代表參與、市場運作的聯動機制。堅持權利和義務平等原則，加強對農戶物業費（清潔費）宣傳，建立環境保護法規和村規民約相統一的制度體系，增強農戶繳納物業費意識。利用政府補貼“一卡通”代扣方式收取物業費，實施村莊內部獎懲機制。建立環衛管理制度，分組分戶包干打掃，定期檢查督辦，確保村（社區）環境得到持續維護。

（三）完善污水排放設施

按照“能集中則集中、宜分散則分散”的原則，靈活選擇納入污水管網和就近分散處理方式，在大、中型集鎮等人口相對集中地域、水庫保護區及飲用水源地等水質環境敏感區域，加大中小型污水處理設施建設，收集處理農戶生活污水。其他分散農戶的生活污水處理，可建立村級人工濕地，采取生物處理和生態過濾處理等先進技術，將農戶的生活、廁所污水經過凈化處理，達到國家二級水源排放標準，處理的生活污水用于灌溉農田。

（四）建立常態化激勵和約束機制

要充分發揮基層黨組織引領帶動作用，發動農戶、依靠農戶，從“清潔庭院”和“美麗庭院”入手，鼓勵農戶開展房前屋后庭院衛生清理、拆除暢通、堆放整潔，開展環境衛生整治。積極推進農家庭院“小果園、小菜園、小花園”建設，打造美麗村莊。通過“門前三包”清潔評選、垃圾分類積分獎勵、公共衛生設施維護等活動，開展村莊公共空間環境整治，激發農戶為主體參與人居環境整治的內生動力。

（五）探索土地管理機制

人居環境整治主要涉及村莊居民點，因此，以“宅基地改革”為切入點，拆除妨礙村莊規劃的“空心房”及附屬廢舊設施，復墾一批閑置老宅基地，加強村莊公共空間整治，集中美化、亮化、綠化，建立一批生態集聚示范村（社區）。同時，通過土地改革，形成有利于國土空間開發、促進資源節約、生態系統和環境保護的土地制度體系，激活村莊內部循環，提高治理村莊的能力。

（作者為湖北省宏觀經濟研究所所長助理，副研究員）