主要發達國家培育新動能的最新做法及啟示

盛朝迅 黃漢權

當前，在世界經濟下行壓力加大的背景下，世界主要發達國家為在新一輪科技革命和產業變革中搶占先機、加快培育壯大新動能，紛紛出臺一系列戰略舉措，德、美、法等國紛紛制定《德國工業戰略2030》《美國人工智能倡議》《面向二十一世紀歐洲工業政策之法德宣言》，并以此推動新技術領域突破發展，加快培育新動能。其實質是，新一輪全球競爭壓力下的產業政策“回潮”。此舉值得我國高度重視。

一、主要發達國家培育新動能的最新戰略舉措

（一）德國工業戰略2030

2019年2月5日，德國聯邦經濟與能源部正式發布《德國工業戰略2030》，這是德國近30年產業政策的重大轉變。該戰略明確了產業政策實施的五種情形，并提出要培養“國家工業冠軍”，期望在人工智能、自動駕駛等戰略性領域，通過國家支持再造類似空中客車一樣的全球領先企業。其主要內容包括三個方面。

一是提出了未來10年德國工業發展的目標。德國工業戰略2030提出增強并擴大德國制造業在歐洲和全球范圍內的經濟技術實力、競爭力和領先地位，并把擴大規模和市場份額作為重要目標。為此，明確提出將工業在德國國內生產總值中的比重從目前的23%擴大到2030年的25%。

二是明確未來10年德國工業發展的重點。在德國工業4.0的基礎上，德國工業戰略2030提出了包括鋼鐵、銅和鋁產業、化工產業、機械工程和工廠建設、汽車產業、光學產業、醫療設備產業、綠色技術產業、武器裝備、航空產業和增材制造（3D打印）等10大領域的產業政策。這些都是德國已經或仍處于領先地位的關鍵工業領域，也是德國制造走向未來的基石。

三是明確產業政策干預的具體情形和主要措施。

第一種情形：對于規模較小的產業，國家實施較少干預，只給予普惠性的研發支持、稅收優惠、政府采購等支持措施。

第二種情形：對于規模較大的產業，國家給予企業直接資金補貼。

第三種情形：對于現有優勢產業造成重要挑戰的領域，國家干預延伸至限時接管股份。

第四種情形：對于產業附加值非常高的新興領域，國家組建財團提供援助。

第五種情形：對于可能影響全球科技競爭的戰略制高點領域，國家直接參與，組建國家平臺公司進行研發生產。

（二）美國人工智能倡議

2019年2月11日，美國總統特朗普簽署了一項行政命令，正式啟動“美國人工智能倡議（American AI Initiative）”。該倡議結合人工智能技術全球化發展迅猛的現狀，旨在從國家技術戰略角度調動更多資金和資源，促進美國的人工智能產業。該倡議的戰略舉措主要有五項。

重新調配資金。根據該倡議，聯邦資助機構需優先考慮人工智能投資。

創建資源。政府將把聯邦數據、計算機模型和計算機處理資源開放給AI研究人員。

建立標準。美國國家標準與技術研究院（NIST）將根據該倡議的指導，制定“可靠、強大、可信、安全、輕便、可操作的人工智能體系標準”。

重新培訓工人。要求各機構通過學徒制、技能培訓、獎學金等方式，幫助工人適應人工智能帶來的各種轉變并學習相關技能。

國際合作。該倡議呼吁美國在人工智能領域與世界其他國家開展合作，以確保技術的發展符合美國的“價值觀和利益”。

除此以外，美國政府表示，總統正籌劃頒布一系列行政命令，旨在提高美國在包括AI、5G、量子計算等關鍵技術領域的競爭力，打造“面向未來的產業”。

（三）面向二十一世紀歐洲工業政策之法德宣言

2019年2月19日，在德國宣布《工業戰略2030》兩周后，德國又聯手法國一起發布了《面向二十一世紀歐洲工業政策之法德宣言》（以下簡稱“法德宣言”）。宣言呼吁整個歐盟必須在工業政策領域團結一致，共同制訂一份更具雄心的歐洲工業戰略，并明確2030年的目標，以求保持歐洲制造業的領導地位。《法德宣言》提出未來歐洲工業戰略圍繞三個方面展開。

1、大規模投資創新領域

通過制定歐洲技術融資戰略、確保金融市場支持工業創新，滿足初創公司和創新技術公司的資本需求。實施“先進研究探路者計劃”，推動歐洲層面的高風險深層技術項目（例如在醫療、能源、氣候、安全和數字技術領域）的突破性創新，確保氫、低碳工業流程、智能醫療與網絡安全等顛覆性技術涌現，并成為人工智能技術的世界領導者。

2、調整歐洲的監管框架

為應對全球范圍內的激勵競爭，法國和德國建議歐洲改變現有的競爭規則。可供實施的政策選項有五。一是在并購控制的框架內，更多地考慮國家控制權與國家對企業的補貼。二是修訂現有的并購控制指南，將潛在的競爭和全球范圍內的競爭均納入考量范圍，以此確保在未來競爭進一步深化時，歐盟委員會可以采取更靈活的方法用以界定相關市場。三是考慮在嚴格限制、明確界定的情況下，新增向歐盟部長理事會提出上訴的權利，使其有權推翻歐盟委員會有關并購控制的決定。四是適當修改“歐洲共同利益重要項目”的實施條件，以確保其更容易、更高效地實施，并為大規模創新項目提供資金。五是允許公共部門可能在特定時間臨時參與特定領域，以確保其長期成功發展。

3、采取自我保護的有效措施

一是全面實施歐盟外國投資審查措施，通過制定嚴格的國家立法，來保護歐洲的關鍵戰略技術和資產。二是提倡一種向第三國進行政府采購時有效的互惠機制。鼓勵歐盟各國更好地利用現行政府采購規則的靈活性，優先采購歐盟內部產品。三是不斷監測和調整自身的貿易政策，抵制各種形式的保護主義，以捍衛歐洲的戰略自主權。四是建議修改WTO規則，以提高透明度，更有效地打擊對工業的過度補貼等扭曲貿易的行為。

二、主要發達國家戰略調整的內涵與實質

縱觀德、美、法等主要發達國家近期培育新動能的一些做法和戰略調整，不難發現，這些舉措既是發達國家為推進本國技術創新、搶占前沿技術領域發展先機、培育新動能一以貫之的做法，也是新一輪全球競爭壓力下貿易保護主義和產業政策的“回潮”。

德國工業戰略2030認為，僅僅通過市場創新是不足以應對未來，幾乎沒有一個成功的國家是完全依賴市場力量的。在改變游戲規則的突破性創新面前，單靠市場和固有的資源稟賦不足以應對未來挑戰，必須加大政府政策的直接干預，來形成和鞏固新的相對優勢。

此外，發達國家還為政府干預找到一個新的理由，即“人不犯我我不犯人，人若犯我我必犯人”。《法德宣言》認為，歐洲必須繼續提倡一個更加公平、更有效率的全球競爭環境，但是盡管歐洲全力以赴，做出了必要的努力，但是全球仍然沒有一個公平的競爭環境，短時間內也不會有，這讓歐洲企業陷入極大的不利當中。因此，歐洲必須修改相應的規則，使歐洲的企業具有全球競爭力。

三、對我國新動能培育的啟示與建議

發達國家戰略調整既強化了國家力量對于工業發展的干預，也引發全球范圍內圍繞制造業競爭日益激烈的擔憂。對此，我國必須給予高度重視，繼續堅持通過產業政策支持新興產業發展、培育壯大新動能，更加重視龍頭企業培育，搶抓機遇讓新技術蓬勃發展，實施深度工業化戰略促進傳統產業改造提升。

（一）產業政策不能丟

應該看到，通過政府財政支持產業發展和新動能培育，是已經被實踐反復證明的非常行之有效的政策手段。近期美國總統特朗普正式簽署的《美國人工智能倡議》、德國出臺《德國工業戰略2030》以及《法德宣言》，都是更加重視產業政策的明確宣示。特別是在全球關于新動能制高點競爭日益激烈的今天，我國不應該也不能夠完全廢除產業政策。

值得注意的是，需要調整以往具有傾斜性、選擇性的支持方式，改為更加普惠性、功能性的支持方式，對大中小企業、國有民營外資企業一視同仁。加大新興產業發展基礎設施建設、政府數據資源開放、標準制定、教育和人才培養、國際合作等方面的投資力度，通過完善基礎環境，強化平臺保障，提升產業發展能力。探索“揭榜掛帥”等項目組織新模式，更多采取后補助或獎補等方式發放，促進產業政策從“選馬”到“賽馬”的轉變。

（二）更加重視龍頭企業的培育

美國、德國、法國都把龍頭企業培育作為衡量新動能培育成效的重要指標。《德國工業戰略2030》指出，西門子、蒂森克虜伯、奔馳大眾寶馬奧迪等汽車制造商或德意志銀行等現有的領軍企業的生存與長足的成功符合國家利益，因為它們極大地促進了增值，同時也在世界上樹立了德國經濟與工業的良好形象。《法德宣言》也認為，只有歐洲企業具有全球競爭力，才能算取得真正意義的成功。而我國目前在培育新動能領軍企業方面還缺乏系統的支持政策，應明確實施國家工業冠軍計劃，把領軍企業培育作為政府政策支持的著力點，在人工智能、航空航天、量子技術、生命科技等引領未來發展的關鍵領域培育一批世界級領軍企業。

（三）搶抓機遇讓新技術新動能噴薄而出

新技術是新動能的天然屬性。新技術創造新產業、衍生新業態、激活傳統產業并推動新一輪國際產業轉移，是帶動世界經濟新動能成長的革命性力量。德國工業戰略2030認為，只有擁有并掌握新技術的國家才能始終在競爭中保持有利地位。面對數字經濟、人工智能、平臺經濟、生物經濟等領域技術日新月異的突破性變化，我們唯一的辦法就是擁抱新技術、創造新產業、催生新動能。為此建議實施國家重點產業技術提升計劃。明確國家重點支持產業技術方向，創新國家重大技術發展項目組織實施機制和模式，新設立一批國家產業技術創新研究院，明確由龍頭企業牽頭組織，積極探索“企業為主導+科研院所和高校為主力+貫通產業鏈上下游+政府支持+開放合作”的組織模式，推動我國在戰略前沿領域、革新技術領域突破一批關鍵核心技術。

（四）傳統產業改造提升大有可為

傳統產業是新動能得以成長和培育的基礎，在新動能培育過程中傳統產業的作用不可忽視。在這方面，德國的教訓非常深刻。早在上個世紀七十年代，德國就失去了在消費電子行業長期以來的領先地位，隨后，這引起了連鎖反應，使得歐洲無法在電信技術、計算機和消費電子（包括智能手機、平板電腦等）等新領域站穩腳跟。由此可見，新產業不會憑空產生，沒有強大的傳統產業作為基石，新動能培育只能是“空中樓閣”和“天方夜譚”。為此，我國在新動能培育過程中，應重視傳統產業改造升級，通過新技術提高傳統產業生產率，加快發展新型制造和服務型制造新模式，帶動已有產業提質升級、高質量發展。建議實施深度工業化戰略，在制造業占GDP比重保持基本穩定的前提下，重點通過供給側結構性改革，大力發展戰略性新興產業，促進工業化和信息化深度融合、先進制造業和現代服務業深度融合，大幅提高制造業勞動生產率，實現制造業“內涵式”高質量發展，提升先進制造自主創新能力，并努力在全球制造業分工體系中占有重要的控制地位。

（作者單位：國家發展改革委產業所）