開展集成改革試點 彰顯整體改革效應

編者按：江蘇省江陰市是全國縣域經濟發展“十六連冠”、位列中國工業百強縣之首。2017年，江陰市在全國率先開展集成改革，以提升縣域治理體系和治理能力現代化為目標，強化系統集成，帶動各領域改革協同并進，形成面上改革突破，著力構建了以黨的領導為根本保障，以“政府服務、基層治理、社會救助、生活服務”四大體系為重要支撐的“1+4”縣域治理架構，實現了縣級集成改革的方法論創新，為縣域改革提供了寶貴借鑒。我們對江陰市縣級集成改革試點的做法進行了梳理，現將有關材料刊載，供各地參考。

習近平總書記多次強調：“試點是改革的主要任務，更是改革的重要方法”“推進改革，要樹立系統思維，推動有條件的地方和領域實現改革舉措系統集成”。2017年7月，江蘇省委在江陰市創新開展縣級集成改革試點，以提升縣域治理體系和治理能力現代化為目標，聚焦重點領域和關鍵環節，通過“政策集成、方案集成、落實集成”，著力增強改革系統性、整體性、協同性，形成了面上改革突破，“把點上的盆景集合成面上的風景”，為經濟社會高質量發展增創了體制機制新優勢。

一、江陰市推進改革試點的“三個集成”

江陰市推進改革試點在縣域范圍內的整體集成，具體包括三個層面：一是政策集成。江蘇省委明確江陰集成改革試點可享用所有省級改革試點政策，并可根據改革任務需要提出新的政策需求，這不僅是對試點任務的實質性支持，更為試點地區提供了探索和作為的空間。二是方案集成。圍繞制約發展的突出問題根源做一攬子系統性解決方案，統籌好各領域、各子項、各事項之間的層次結構，處理好推進速度與改革質量的統一，增強改革謀劃落實的協調性。三是落實集成。將推進落實機制與改革試點方案同步謀劃、一體部署，確保改革試點任務按照任務書、路線圖、時間表落地生根。

二、江陰市集成改革的主要做法是“1+4”

集成改革開展以來，江陰市以系統思維謀劃重點領域改革，以推進機制確保改革落地生根，堅持問題導向、需求導向和效果導向，以制約長遠發展的根本性問題和矛盾最突出、改革呼聲最高、人民需求最迫切的領域為改革重點，通過7大領域、38個方面、356項改革任務和18項工作推進機制，全面推開、實施到位，2018年底已基本完成試點任務，構建了以黨的領導為根本保障，以“政務服務、綜合執法、社會救助、生活服務”四大體系為重要支撐的縣域治理“1+4”總架構。

（一）“1”，就是全面夯實黨的領導這一根本保障

始終遵循黨中央關于全面深化改革工作的部署要求，不斷強化黨的領導，確保改革沿著正確軌道前進。一是突出強組織。由江陰市委書記、市長分別擔任市委集成改革領導小組組長、副組長，市委常委擔任7個專項小組組長，鎮街黨委組建相應領導協調機構，建立改革工作“一把手”負責制，實現對改革工作的高位統籌。二是突出聚共識。堅持把思想發動放在首位，動員江陰市上下站在時代高度、政治高度、戰略高度和發展高度，超越一時之需看改革、超越一事之作謀改革、超越一己之念促改革，切實增強做好集成改革的使命意識、大局意識和機遇意識。三是突出優方案。系統出臺“7+2”集成改革方案，“7”是指加強黨的建設、行政管理體制、經濟體制、生態文明體制、開發開放體制、城鄉發展一體化體制、社會事業體制等七大領域專項改革方案，“2”是指改革工作推進機制、改革宣傳工作方案，實現了對改革任務、改革路徑、改革過程的全掌控。四是突出立機制。建立健全調查研究、督察督辦、三方約談、第三方評估、績效考核等“18項機制”，確保集成改革任務及時啟動、有序推進、按期完成。五是突出集民智。堅持開門搞改革，既注重借智借力專家學者進行改革方案咨詢，開展改革課題研究，又注重主動邀請社會各界參與改革方案論證，聽取群眾改革評議，匯聚起更廣泛、更強大改革合力。

（二）“4”，就是積極構建縣域治理“四大體系”

第一，全面構建便捷高效的政務服務體系。針對基層政府責權利不匹配、行政審批服務效率不高、政府數據資產亟待盤活等問題，著力打破利益藩籬，突出資源整合，加快體制重構，全力營造簡約便民、陽光高效的政務環境。一是編制市鎮權責大清單。按照“江陰急需、市縣同權、法律許可”思路，承接江蘇省賦權14項、無錫市賦權282項;根據“能放則放、應放盡放”原則，賦予鎮街經濟社會管理權限861項;圍繞“園內事園內辦”目標，開放園區承接設區市經濟管理權限187項，通過“授權+賦能”構建起權責匹配、科學規范的市鎮（街）園新型權責體系。二是實現行政審批大提速。組建市行政審批局，將涉及市場準入、建設投資等69項許可事項和工作人員集中，全面推行“網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制、不見面”，基本實現“企業注冊開業2個工作日、不動產權證4個工作日、施工許可證40個工作日以內完成”的“2440”高效審批服務目標。三是建成政務信息大數據。以建設智慧城市為引領，在江蘇率先建成市（縣）級大數據中心，實現了“部門業務數據”向“政府數據資產”轉型，已完成61個部門10.6億條數據接入，實現審批、服務、執法、監管政務信息互聯共享。

第二，全面構建沉底到邊的基層治理體系。針對基層治理中長期存在的“看得見的管不著、管得著的看不見”的體制痼疾，推動治理方式從粗放向精細、被動向主動、單邊向多元轉變，全力打造“管理在網格、執法在中隊、指揮在中心”的運行體系。一是織密基層治理網格。按照“縱向到底、橫向到邊”的要求，把全市域劃分為17個一級網格、271個二級網格、1558個三級網格，將所有“人、地、物、事、組織”等要素全部納入網格，配齊配強網格長、網格員、督察員、信息員、巡查員和聯絡員等“一長五員”，做到“上面千條線、下面一張網”。二是組建綜合執法隊伍。市級層面按照“一個領域一支隊伍”原則，成立市城市綜合管理局，在市場監管、交通運輸、城鄉建設、國土規劃、農林水利、安全生產、衛生監督等領域歸并組建7支綜合執法隊伍;鎮街層面按照“一支隊伍管執法”原則，組建綜合執法局，設置全能型中隊，構建起市鎮聯動、權責統一、精簡高效的綜合執法體系。三是建成指揮調度中心。構建市、鎮、村三級綜合管理服務平臺，市級平臺負責重大事項指揮調度，鎮街平臺負責日常事項精細管理，村級平臺負責一線巡查信息反饋，形成發現問題、信息匯聚、派發處置、跟蹤監督的處理閉環。99.3%的上報事項在鎮街及村（社區）層面化解，實現“小事不出村、大事不出鎮、難事不出市”。

第三，全面構建精準有力的社會救助體系。針對社會群體“因病致貧、因病返貧”的現狀，全力打造以城鄉低保為基礎、專項救助為輔助、深度救助為兜底、慈善救助為補充、村級互助為拓展的社會救助體系。一是實施一站式集中救助。按照“綜合性、一門式、便捷化”原則，組建市社會救助中心，將原先分散在12個單位的救助職能整合歸并為8大類43個救助項目，通過部門救助全參與、內容全覆蓋、信息全共享，實現對所有救助對象的精準救助、常態救助、陽光救助。二是實施定向式社會救助。充分發揮、持續擴大江陰公益慈善“首善之城”優勢，發動社會各界特別是廣大企業家，以慈善捐助、結對幫扶等形式，定向救助幫扶貧困群體，江陰一次募集企業冠名基金超過9億元，每年“慈善一日捐”社會各界捐款均達到1000萬元左右。三是實施互助式深度救助。在城鄉醫保、大病救助、醫療救助、商業保險不斷健全完善基礎上，在全國首創“村民自愿、多方出資、平臺管理、專業服務”的村級醫療互助“福村寶”模式，覆蓋江陰212個村、95萬人，受益村民達10萬人次，年度補助資金總規模近1.5億元。

第四，全面構建溫馨周到的生活服務體系。針對城鄉生活服務主體多元化、平臺分散化、標準隨意化等問題，堅持政府主導，鼓勵市場參與，全力推動服務向智能化、便捷化轉變。一是服務平臺一體化。整合原有各類服務平臺、服務熱線，以市場化方式打造“一端口”的24小時在線智慧生活服務平臺——“最江陰”APP客戶端。二是服務資源集成化。深化整合各類服務資源，為市民提供行政、公共、便民、公益、資訊“五位一體”綜合性服務，已集成30個部門13大類1841個細分政務服務、30項公共服務、95項便民服務、7項公益服務以及5類資訊服務。三是服務監督常態化。建立部門聯合督查機制，完善服務加盟商和服務人員信息數據庫，全面實現公開透明服務評價，定期評定公示服務加盟商信用等級，以政府、行業、群眾、信用“四位一體”監督管理體系，為廣大群眾帶來更優服務。

三、江陰市集成改革的啟示

江陰市集成改革不僅是把分散開展的各項試點集中在一個區域推進，更重要的是通過各項改革舉措的相互關聯配合，形成整體合力，推動了縣域經濟的發展，為縣域深化改革探索了新途徑，也為新時代全面深化改革提供了啟示。

（一）新時代深化改革必須樹立系統化思維，強化方案設計和落實機制的系統集成

改革是系統工程，系統集成是全面深化改革的重要特征，也是推進各項改革的重要方法。江陰集成改革的靈魂是“集成”，不僅是政策的集成，還是改革全鏈條的集成，七大領域改革相互支撐，改革方案和推進機制相互銜接。通過集成改革，既有效破除了改革內容的碎片化、分散化，增強了改革頂層設計的整體性、關聯性和耦合度，也避免了改革落實節奏的不協同、不平衡，確保各項改革蹄疾步穩、有力有序?；鶎痈母锿嬖凇罢J識之難、方案之難、落實之難”，江陰市集成改革表明，用系統化思維謀劃改革，注重凝聚共識，加強方案集成，強化推進落實，可以有效實現改革的攻堅提升。

（二）新時代深化改革必須進一步簡政放權，充分發揮人民群眾的創造力和積極性

在推進改革試點過程中，江陰市委注重縣域治理體系創新，強化市鎮（街）之間職責重構、資源重配、體系重整，始終向下傾斜。在管理權限上，編制鎮（街）權限清單，構建新型權責體系，行政權力能放則放、應放盡放;在人員配置上，堅持“人隨事走、編隨人走”，選派精干力量充實綜合執法一線;在績效考核上，讓基層一線同志得實惠、有奔頭，使更多資源、更優服務圍著基層轉、貼牢一線干。實踐證明，只有權限下放、重心下移才能打通政府聯系群眾、服務發展的“最后一公里”，縣域治理才有穩固根基。

（三）新時代深化改革必須加強組織領導，選拔配備好各級“施工隊長”

江陰市的集成改革實踐，從一開始就得到了江蘇省委和無錫市委的高度重視和大力支持，江蘇省委將在全省各地的試點政策全部集成到江陰市，并允許江陰根據實際提出新的政策需求，還從省委改革辦選派一名具有豐富改革工作經驗的同志赴江陰掛職擔任市委常委、副市長，具體領導開展集成改革工作;無錫市委大力支持試點突破，及時組織下放市縣同權清單，并把江陰改革經驗及時復制推廣到各縣區。江陰市應需組建集成改革領導機構，選拔一批懂改革、會改革、能改革的優秀干部，放到各級“施工隊長”崗位上，成為確保改革順利推進的生力軍。事實表明，縣級集成改革涉及省市縣各級利益關系，客觀上面臨許多單靠基層無法啃下的“硬骨頭”，需要各級給予支持才能形成有效突破?？h一級改革要創造性抓落實，選拔配備好一批敢于擔當、善于作為的“施工隊長”，是確保改革落地生效的關鍵。

（國家發展改革委體改司供稿）