發展優勢產業 助力脫貧攻堅

目前我國脫貧攻堅任務已經進入后半程，雖然地方取得了明顯的成效，但是任務依然十分艱巨而繁重，已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，亟需采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續的措施，特別要在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫。為了解精準扶貧、鄉村振興等方面的做法、成效及經驗，國家發改委體改所社會調查課題組于2018年4月對甘肅省開展實地調研。課題組前往定西市隴西縣、隴南市康縣，與縣級各部門相關負責同志、企業代表等進行座談，并前往若干鄉村、企業進行實地調研。

一、兩縣脫貧攻堅總體情況

隴西縣位于甘肅省東南部，定西市中部，總面積2408平方公里，總人口51.92萬人，其中農業人口43.3萬人，耕地面積165.95萬畝，農業人口人均占有耕地3.83畝。全縣降雨量415毫米，屬黃土高原地區。2016年底全縣有建檔立卡貧困村108個，深度貧困鄉鎮5個，深度貧困村57個（建檔立卡貧困村31個、非建檔立卡貧困村26個），貧困人口1.85萬戶6.83萬人，貧困發生率為15.77%，是全省43個國家扶貧開發重點縣和國家六盤山連片特困地區扶貧開發重點縣之一。2017年以來，隴西縣政府圍繞打造“中國藥都”、隴中現代物流中心、世界李氏文化中心和甘肅省東南部區域性中心城市的目標定位，堅持聚力精準脫貧、夯實城鄉基礎、提升特色產業、壯大縣域工業、發展現代物流、開發文化旅游等。截至2017年，全縣核定上報符合退出條件的貧困人口3609戶15400人，貧困人口減少到15156戶53871人，貧困率降到12.43%、下降3.34個百分點。預計2019年底完成整縣脫貧摘帽。

康縣地處陜甘川三省交界地帶，總面積2958平方公里，總人口20.1萬人，是長江上游水源地保護區，生物多樣性主體功能區，是甘肅58個國列貧困縣之一。縣內“八山一水一分田”， 80%以上的人口分散居住在河谷、山梁和高半山、峽谷河道及林緣地區，森林覆蓋率達到70%，主產核桃、花椒、蠶桑、杜仲、黑木耳等特色農產品?？悼h針對本地山大溝深耕地少的劣勢以及綠水青山特產多的實際情況，堅持綠色生態可持續發展的戰略，把精準扶貧精準脫貧深度融入農村人居環境的改善、美麗鄉村建設、生態環境保護、鄉村文化旅游發展和農村精神文明建設等領域，整體推動精準脫貧和縣域經濟脫貧，2017年全縣貧困發生率由2011年底的54%下降到11.6%，農村居民人均可支配收入5927元。該縣從2012年到2017年加大美麗鄉村建設力度，先后獲國家級生態建設示范區、全國休閑農業和鄉村旅游示范縣等榮譽。

目前，脫貧攻堅任務完成時間迫近，任務仍然相當繁重，兩縣多措并舉，確保實現在限期內脫貧摘帽。在脫貧攻堅進入下半場的關鍵時期，“精準扶貧”將與“鄉村振興戰略”相輔相成、互相促進，通過精準扶貧工作，深度貧困的硬骨頭將被徹底啃下，致富奔小康的最后一公里也將被打通;而通過鄉村振興戰略的實施，農村的人居環境、基層民主、健康民風等各個方面將得到極大的提升，通過產業的發展，將逐步壯大村集體經濟，通過示范效應和輻射效應，進一步帶動全村和周邊村民共同致富。

二、精準扶貧主要做法及成效

實現長遠脫貧是脫貧攻堅的根本歸宿，多措并舉推進產業扶貧是脫貧的重要途徑。調研發現，兩縣依托本地優勢，發展特色產業，打造美麗鄉村，有效助推了脫貧攻堅和鄉村振興。

（一）統籌解決資金難題，創新農村基礎設施投入機制

不斷加大財政資金投入，整合各類專項建設資金，創新探索農村基礎設施投入體制機制，加強各部門協作，全面推進美麗鄉村建設。如，康縣涉農資金的整合試點，每年整合各類基礎設施建設資金，集中打造若干鄉村的基礎設施建設，充分發揮資金的集中使用效率，保證縣一級項目的資金整合，形成合力，更有利于項目發展。在加大財政資金投入的同時，也開拓多種融資進入農村基礎設施建設領域。如，2016年隴南市爭取到國家開發銀行的全國首個“基礎設施到縣”試點項目，落實中長期資金，專項用于隴南市貧困縣農村基礎設施建設。

（二）依據地區優勢，培育特色優勢產業

結合當地實際和農民意愿，培育特色優勢產業，增加農民收入。隴西縣是西北最大的中藥材種植、加工基地和交易中心，并且是甘肅中部和南部物資交流、集散的重要場所，擁有較為優勢的中醫藥產業、馬鈴薯產業、蓄草產業、果菜產業等。該縣以此統籌促進農業特色產業的發展，推進農業特色產業的提質增效，為脫貧攻堅提供支撐。另外，隴西縣的易地搬遷，實現了“搬得出、穩得住、有產業、可致富”的要求，以及貧困戶自身發展需求，積極培育養殖業、林果業、菌菜產業、高原夏菜和中藥材種植產業。2016年和2017年，落實易地搬遷戶一戶補貼扶貧產業資金35000元建一個菌菜棚的政策，共建設71個香菇棚，2018年每頭牛補貼6000元，為貧困戶設立種養補貼，帶動貧困戶脫貧。同時對馬鈴薯、中藥材、高原夏菜、林果業也采取補貼的措施，扶持相關產業良性發展。

康縣把發展多元生態富民產業作為促進農民增收、農業增效、增強縣域經濟實力的有效途徑，持續開展經濟林綜合管理四季行動，扶持引導貧困群眾大力發展核桃、花椒、茶葉、黑木耳、香菇、天麻、中蜂等優勢特色產業;積極推行“基地+農戶+產業+市場”的產業扶貧模式，逐步實現“農民變股民、資金變股金、資源變資產”的產業升級轉變，成立農民合作社、產業協會、扶貧互助金協會等，并在全域發展鄉村旅游，探索適合每個村的不同的旅游扶貧模式，推動企業、合作社、能人大戶帶動貧困戶脫貧致富;抓實全國電子商務進農村綜合示范縣項目，完善縣鄉社四級物流體系，推行“網店+農戶”“網店+企業”扶貧模式。

（三）依托特色生態環境，探索鄉村旅游

隴西縣依托其黃土高原的地貌、人文特征，探索鄉村文化旅游新興產業，創建中美協寫生基地，吸引畫家入住農家，體驗鄉風鄉情，并與大中專院校合作，打造學生藝術寫生基地，拓寬農村經濟發展渠道，增加農民收入。并開展模范戶、文明戶評選表彰活動，易風易俗教化群眾，營造文明鄉風，實施美麗鄉村工程。

康縣與隴西縣的氣候條件和地貌特征不同，康縣有豐富的森林生態資源，因此康縣緊緊抓住甘肅省全域旅游示范縣的機遇，著力構建鄉村旅游格局。注重發展旅游產業，推進休閑農業、鄉村旅游、文化體驗和美麗鄉村聯動發展，促進農產品種植加工業、餐飲業等與鄉村旅游互相滲透。一是加強美麗鄉村建設。依據每個村自身的特點，把每個村都作為景點打造，實現“一村一規、一村一品、一村一景、一村一韻”的鄉村業態。二是充分挖掘和發揮縣域獨有的生態優勢，利用自然資源和特色品牌農業資源，通過自然風光、農業觀光、原生態體驗等內容的有機結合，建設鄉村旅游示范基地。

（四）豐富鄉風文明，激發脫貧內生動力

堅持扶貧與扶志、扶智、扶德并重，實施精神扶貧工程，廣泛開展社會主義核心價值觀教育，傳統文化教育、感恩教育、誠信教育等，提升群眾自力更生、艱苦奮斗、積極向上的精神，消除“等靠要”思想，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，激發群眾的內生動力?？悼h針對部分貧困戶“等靠要”思想嚴重，進取意識不強、內生脫貧動力不足的現實問題，堅持扶貧與扶志、扶智并重，深入推進“精神脫貧”工程。不斷深化農村公共文化建設，積極實施特色文化惠民工程，突出扶智、扶志、扶德，引領塑造社會新風尚，激發了貧困群眾自主自強脫貧內生動力。大力開展“精神扶貧”宣傳教育活動，在美麗鄉村建設中把好家風、好家訓展示到村居文化墻、宣傳欄，把勤勞致富故事搬到廣場屏幕、展示到群眾身邊，切實營造“貧窮落后不光榮，好吃懶做很可恥”的輿論氛圍。

三、脫貧攻堅“后半程”面臨的問題

隨著脫貧攻堅的深入推進，一些深層次矛盾和傾向性問題逐步顯現，如期實現整體脫貧仍面臨諸多困難和壓力。兩縣在脫貧攻堅、實現鄉村振興的過程中有共性問題，也有特有問題，這些問題短期看影響脫貧攻堅任務的完成，長期看，對于貧困農民可持續脫貧、縣域經濟的發展等問題都有影響。

（一）貧困戶穩定脫貧面臨挑戰

由于歷史、自然環境、經濟、文化等方面的原因，還未脫貧的建檔立卡貧困村致貧原因多，貧困程度深，并且極易返貧，越往后脫貧成本越高、難度越大，依靠常規舉措擺脫貧困狀況的難度較大。同時，部分脫貧戶自我發展能力較弱，脫貧質量不高、穩定性不強，脫貧后扶持政策減弱極易返貧，鞏固提升脫貧成效的任務艱巨。

（二）基礎設施短板突出

隴西縣貧困村基礎設施建設普遍滯后，全縣215個行政村村社道路仍有2400公里沒有連通或硬化，農民行路難的問題仍然存在;農村困難群眾住C級危房現象尚未消除，且部分貧困程度深的農戶實施難度較大;部分居住較為零散偏遠的群眾，自來水入戶還未實現全覆蓋。同時，貧困村公共服務水平相對滯后，貧困群眾就醫難和貧困家庭子女就學難的問題依然存在;受資金和農民生活習慣制約，農村人居環境“臟亂差”現象短期內難以根治，需加大力度進一步改善提升。而康縣本就是山大溝深的地理環境，農村的居民居住分散，特別是貧困村受水、電、路、房、網等基礎條件制約，嚴重影響貧困群眾發展產業，增加收入。

（三）空心村問題越發嚴重

一方面隨著人員的多渠道遷轉，在一定程度上加劇了農村空心村現狀擴大的趨勢，農村剩余勞動力老化現象嚴重，勞動力不斷減少，新型農業人才缺乏，這是目前隴西縣農村普遍存在的問題。另一方面，易地搬遷政策搬走一部分村民，導致村里的剩余人口減少，越發加重空心村的形成。另外，人員遷轉，耕作方式發生轉變，導致山區土地落荒嚴重。

（四）產業發展層次不高，縣域經濟發展相對滯后

縣域主導產業發展緩慢，對財政和農民增收的貢獻率不高。受思想觀念、發展條件等綜合因素影響，大部分貧困村產業結構比較單一，部分貧困戶收入來源主要靠種植收入，增收渠道不寬。農業特色產業鏈條短，規?；?、標準化、品牌化程度低，農民專業合作組織等新型經營主體還處于起步階段，輻射帶動力不強，作用發揮不充分。如隴西縣的中醫藥和馬鈴薯產業由于缺乏大企業、大集團的帶動，主要以出售原材料為主，加工轉化率低，產品附加值低，對縣域經濟的支撐能力不足。投入不足，難以形成規模，導致效益不穩定，農民增收的不可控因素增加，增收難度大。另外，農業技術人才短缺，農產品銷售渠道狹窄，農民收入持續穩定增長難度大。村級集體經濟薄弱。如隴西縣108個貧困村中僅有30個村有集體經濟收入，且收入普遍較低，嚴重制約了貧困村的脫貧退出。

（五）生態補償政策標準低，不能解決貧困問題

康縣是長江上游生態保護區，大部分資源被納入生態保護，康縣最大的資源是森林綠色資源，全縣450萬畝森林，國有90萬畝，集體林350萬畝，林地是最大的自然資源，但是對于村民而言資源轉化的收益較低，95%的森林資源被納入生態林保護范圍，貧困人口和大多數貧困地區分布在生態環境脆弱、敏感和重點保護的地區，發揮著“生態保障”“資源儲備”和“風景建設”的功能?！案火埖呢毨А笔强悼h普遍面臨的尷尬境地。目前，生態補償標準低，全縣只有約20萬畝經濟林，其他均為生態林，一畝林生態補償15元，扣除公共管護費用等，到農民手中一畝僅為8元。

（六）一些貧困群眾內生動力不足

在脫貧攻堅過程中，個別鄉村雖然瞄準了貧困戶，但還是老方式、老辦法，簡單的給錢給物，在調動貧困群眾積極性、創造性、激發內生動力上做得不夠。由于長期以來受傳統農耕思想的禁錮，大多數貧困群眾思想觀念陳舊落后，小農意識比較濃厚，“等靠要”思想嚴重，加之受社會不良風氣影響，滋長了懶惰情緒，自我發展動力不足;有的貧困戶相互攀比，爭當貧困戶，依賴政策不愿脫貧;有的不在脫貧致富上找門路、動腦筋，而是在婚喪嫁娶方面講排場、搞攀比，家庭不堪重負，加重貧困程度，因災因病返貧幾率高，穩定脫貧難度大。

四、建議

一是集中力量補齊欠賬短板。對照貧困村、貧困戶脫貧驗收標準，逐項列出脫貧“欠賬清單”，緊盯目標任務，算好時間賬和任務賬，全面推進基礎設施建設，切實改善貧困村生產生活條件。落實各級幫扶責任，做實做細駐村幫扶，充分發揮單位職能優勢和個人特長，幫助貧困村、貧困戶解決好基礎建設、產業發展、技術培訓等方面的難題，推進脫貧攻堅向縱深發展。另外，非貧困村的基礎設施，因為沒有趕上精準扶貧的政策，遠不如貧困村的基礎設施條件，精準扶貧對于貧困村的基礎設施發展起到了極大的推動，但是以前的非貧困村也需要考慮。對居住在深山區的，生產生活條件特別差的非建檔立卡的農戶，實行和建檔立卡貧困戶基本相當的易地搬遷補貼政策，鼓勵他們易地搬遷安置。

二是加大縣域產業發展支持力度，進一步加強產業培育。對特色的優勢產業加大補貼力度，培育真正能為農民增收的支柱產業，對有潛力的農業專業合作社和農業龍頭企業給予政策和資金扶持，增強其帶動效應，發揮其科技引領、市場銷售、增加就業等方面的作用。對新興起步的鄉村文化農耕體驗旅游產業給予項目支持。發展區域型鄉村旅游既是當前農村產業轉型發展的必然，也是當下人們生活方式轉變的需求，但是貧困地區鄉村旅游的發展除了資源優勢，市場和硬件投入都很弱，需要國家項目的支持，從而實現農村一二三產業融合發展。進一步健全“公司+基地+貧困戶”的利益聯結和產業對接機制，引導貧困群眾因地制宜發展特色優勢產業，確保建檔立卡貧困戶富民產業全覆蓋，順利實現增收目標。

三是壯大村集體經濟力量，發展縣域經濟。加大政策、資金和項目扶持力度，多層次、多渠道、多形式培育壯大貧困村集體經濟，增強村級組織服務功能。全面推進農村“三變”改革，分類推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，盤活農村資源資產，壯大村級集體經濟，打造股份農民，提高農民財產性收入，一方面解決勞動力不足問題，另一方面提升產業化水平和土地產出率。另外，立足縣域資源稟賦和區位優勢，推進一二三產業融合發展，不斷擴大縣域經濟總量，逐步增強縣域綜合經濟實力，努力提升城鎮綜合承載功能，為實施鄉村振興戰略提供堅實支撐。

四是加大加快生態脫貧政策實施力度。生態脆弱貧困地區脫貧工作的深度、廣度、力度和精準度基本上取決于外部“輸血量”的多少，一旦輸血停止，很容易造成返貧，究其原因是這類區域缺乏有效的造血功能。因此，加大“造血型”生態保護補償力度，通過創新資金使用方式，利用生態保護補償引導貧困人口有序轉產轉業，使當地有勞動能力的部分貧困人口轉化為生態保護人員，引導貧困群眾依托當地優勢資源發展“綠色產業”，這是確保這些地區真正脫貧的根本所在。把生態保護補償資金、國家重大生態工程項目和資金按照精準扶貧、精準脫貧的要求向貧困地區傾斜，向建檔立卡貧困人口傾斜。重點生態功能區轉移支付要考慮貧困地區實際狀況，加大投入力度，擴大實施范圍。加大貧困地區新一輪退耕還林還草力度，合理調整基本農田保有量。

五是切實激發群眾內生動力。注重扶貧與扶志、扶智相結合，以激發貧困群眾內生動力為突破，加大農民培訓和勞務輸轉力度，找準貧困戶與用工企業需求的對接點，做到按需培訓“一對一”;建立幫扶責任人對貧困勞動力在培訓、輸轉、穩定就業直至脫貧的全程跟蹤服務機制，做到輸轉服務“一對一”。支持農民工、大學生、退伍士兵等人員返鄉創業，提高貧困群眾自我發展和持續增收能力，并引導群眾樹立自力更生、脫貧光榮的理念和志向，鼓勵他們通過辛勤勞動發展生產、靠自己的努力脫貧致富，實現由“要我脫貧”到“我要脫貧”的轉變。

（執筆人：趙春飛。調研組成員：鄭志斌、胡杰成、趙春飛、趙栩）