中國碳排放交易市場配額分配的不足及其完善建議

朱瑜 劉勇

[摘 要] 碳排放配額的分配機制是碳交易市場健康運行的首要步驟。它通過確定企業可獲得的排放配額的數量及其價格信號作用來激勵企業采取節能減排措施。目前中國碳交易試點地方的配額分配方式以及事后調整機制均存在一定的不足，應改進“歷史排放法”，并逐步使用“行業基準法”來分配配額，適度增加有償分配的比例，同時改革配額數量的調整機制。

[關鍵詞] 中國碳市場;配額分配;歷史排放法;行業基準法

[中圖分類號] F205[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）04-0102-04

中國已經將碳排放交易視為應對氣候變化與削減溫室氣體排放的重要手段。自2011年開始，北京市、深圳市、上海市、廣東省、湖北省等8省市相繼開展了地方性碳排放權交易的試點工作。另外，全國統一的碳交易市場已經于2017年12月正式啟動，電力成為首批納入控排管理的行業。目前，8個試點地方與全國性市場將同時運行，并最終實現地方市場向全國統一市場的完全過渡。

碳排放配額的分配機制是碳交易市場正常啟動與健康運行的首要步驟，該機制對于碳交易的溫室氣體減排效果（環境效應）具有重要的影響力。按時間順序來劃分，碳排放交易的運行機制如下：設定溫室氣體總量控制目標（配額的總量）→確定納入碳排放交易體系的控排單位（獲得配額的單位）→政府向控排單位發放排放配額（一級市場）→企業在公開市場交易排放配額（二級市場）→政府督促企業履約與處罰違規行為。在確定配額總量和控排企業的基礎上，政府將著手制定排放配額的初始分配方案，并在一級市場上向控排企業發放配額，此配額可在二級市場上流通。政府分配排放配額的方式可分為有償與無償兩種方式，其中無償方式又可進一步劃分為基于企業歷史排放量的“歷史排放法”與基于行業溫室氣體排放先進值的“行業基準法”。在此基礎上，政府還會根據碳市場的價格情況對配額數量進行適當的調整。

通過從配額分配機制的環境效應出發，厘清當前我國8個碳交易試點地方的配額分配所存在的不足，并提出相應的完善建議，以期為碳市場主管部門提供政策參考。

一、配額分配機制對削減溫室氣體的重要價值

（一）數量控制——確定企業的溫室氣體排放空間以及相應的減排義務

在碳排放交易體制下，企業所擁有的每一單位的排放配額（以噸二氧化碳當量為計算標準）代表其可排放相應數量的溫室氣體的權利，是政府授予企業的一種特定數量的排放許可。因此，政府分配配額的過程實質上是政府對每一個企業的排放設置了一個特定的數量控制標準。盡管企業可以突破這個標準，即一旦實際排放量超過其獲得的配額總量，企業還可以在交易市場購買短缺的配額并將之用于履約，但是這意味著企業必須支出額外的生產成本。因此，企業為了避免支出額外成本，必然會約束其生產或經營活動的溫室氣體排放總量，盡可能將實際排放量控制在配額總量的范圍內。此做法將與政府在特定時間內的溫室氣體減排目標相契合，由此來實現碳排放交易體制預期的環境效應。

基于此，政府所設定的本地溫室排放總量以及在此基礎上政府給每一個控排企業發放的配額數量，能夠體現配額之初始分配的環境效應。從供求關系的角度來說，政府應確保控排企業獲得的配額數量相對于其實際需求來說具有適度的稀缺性。由于政府通過配額分配設置了企業可排放的溫室氣體總量，而且持續地降低該總量，從而人為地創造了配額的稀缺性。如果配額供應過少，市場價格必將高起，那么這將會不合理地加重排放績效差的企業減排的負擔，與碳排放交易制度旨在降低全社會減排成本的內在機理相違背;如果配額供應過多，市場價格必將低迷不振，那么企業只需低價購買配額即可完成履約任務，這將會不合理地抑制企業減排的積極性，有損環境效應的實現。配額的稀缺性一方面受到本地總量控制目標（配額總量）的影響;另一方面，更重要的是，它也受到特定企業可獲得的配額數量的限制。

（二）價格引導——通過價格信號作用激勵企業采取節能減排措施

碳排放交易市場的運行旨在盡可能降低企業的減排成本，同時通過經濟手段鼓勵企業采用更加先進的減排技術與清潔能源。碳交易的內在機理是：減排成本低于配額的市場價格的企業，可以采取實際減排行動并通過出售配額來獲益，這使得生產工藝先進、排放績效高的企業有高漲的熱情來參與碳排放交易;而減排成本高于配額的市場價格的企業，可以通過購買配額來降低自己的減排成本，這也可以減少排放績效低的企業對于碳排放交易的抵觸情緒。因此，配額的市場價格是確保碳排放交易體系平穩運行、實現預定的減排目標的一個重要抓手。

碳排放交易的目的不僅是引導、約束企業減少溫室氣體排放，而且還包括鼓勵企業投資環境友好的技術、使用清潔能源，逐步淘汰高污染高能耗的落后產能，促進產業升級等。以上環境效應的實現均有賴于碳排放配額的價格信號作用。在充分競爭、信息完整的交易市場中，商品的價格具有兩個作用：指導產品的生產者將之售予最珍視其的人（出價最高的人），這被稱為價格的配給功能;引導資源從低生產率的產業分配至高生產率的產業，這被稱為價格的分配功能。假設企業使用環境友好技術與清潔能源的成本要低于排放配額的市場價格，那么企業就會采取上述減排行動，為全社會的節能減排作出貢獻。反之，假設企業既無力承擔設備改造、技術更新以減少排放的成本，也無力從二級市場購買配額，那么這部分企業必將逐步被淘汰。此結果也有助于環境效應的實現。由此，全社會的經濟資源將從高能耗、高污染、高排放的產業轉移至環境友好型的產業。這就是排放配額的價格分配功能。但是，配額價格過高也會損害控排企業（特別是中小企業）的發展能力，使其在經濟上行周期時無法快速擴大生產，失去發展機遇。

總之，排放配額的市場價格與政府對配額的分配（供應量）有密切的關系，因為價格取決于市場供求關系的發展與變化，而政府可以從供應端來影響碳市場的運行，努力實現排放配額的市場均衡價格以及資源配置的最佳狀態。

二、環境效應視角下中國試點地方之配額分配機制的不足

（一）配額分配方式存在不足，未能充分激勵企業減排

中國碳交易市場的實踐表明，試點地方政府主要依據控排企業的歷史排放量來核算其應獲得的配額數量，而前幾年為經濟快速發展階段，企業的生產量與排放量均比較高，這很容易導致配額的多發以及市場價格的低迷。相應地，碳價低迷必然削弱企業節能減排的動力。

碳價低迷與交易不振一定程度上表明控排企業以及其他市場參與者（如機構或個人投資者）對排放配額的需求嚴重不足。究其原因，一方面碳市場受到了2015年以來中國經濟下行、政府致力于去除過剩產能的大環境的不利影響，因為能源、鋼鐵等高能耗高排放行業開工率降低、排放減少。另一方面，這也表明相對于企業的實際需求來說，8個試點地方對排放配額的發放過于寬松。其主要原因之一就是“歷史排放法”的普遍使用。因為在“歷史排放法”下，企業所獲配額的數量主要是依據該企業在基準年的歷史平均排放量來核算的。有些地方會按歷史平均排放量的100%來發放，例如廣東省2014-2015年對于電力、石化、水泥、鋼鐵等行業均采用此分配方案。有些地方會在歷史平均排放量的基礎上加入調整系數，目的是逐年降低配額數量。例如，北京市2013-2015年對制造業的控排系數分別是98%、96%和94%，2016年廣東省對電力、石化、水泥、鋼鐵等行業首次采用年度下降系數（99%）來調整。還有一些地方對配額總量設置年度下降系數，如2013-2015年重慶市按逐年下降4.13%確定年度配額總量控制上限。問題在于，在經濟總體下行的背景下，依“歷史排放法”進行核算與分配必然會帶來配額過剩的問題，歐盟自2008年金融危機以來碳價長期走低就是典型的例證。即使部分試點地方的政府試圖通過控排系數或年度下降系數來收緊配額總量，但由于該系數的調整作用十分有限（十分接近于100%），效果也必然不盡理想。總之，“歷史排放法”不僅會影響減排成本的分配，而且也影響經濟效率和環境有效性。

（二）配額數量的事后調整不足或不合理，未能實現碳市場供求關系的均衡

碳價低迷是中國碳市場價格信號失靈的表現，即碳價無法在市場機制的作用下自動調整回均衡區域，而失靈的根本原因是配額的供給曲線與市場需求之間發生了嚴重的偏離。為防止碳價過低或過高影響碳市場的平穩運行與企業減排的積極性，政府通常會設置一定的配額事后調整機制。此類調整機制可分為數量與價格干預兩種。在數量干預方面，政府通常會建立配額儲備機制，預留一定比例的配額。在碳價過高時，政府可以通過拍賣特定數量的配額來降低市場價格。在碳價過低時，政府可以通過回購一定數量的配額，減少碳市場的供應和提高市場價格。政府還可以通過允許配額的跨期使用（存儲）來減少某一時間段內的市場供應，以提高市場價格。在價格干預方面，政府還可以通過設置價格安全閥或上下波動限度來調控價格。

目前中國試點地方的立法大多允許配額跨期使用，而且實踐中該機制也被用于減少試點交易期內的配額數量。上海市發改委于2016年5月6日發布公告稱，2013-2015年納入碳排放配額管理的試點企業所擁有的2013-2015年度配額在2016年6月30日后停止用于交易和履約，同時等量結轉為下以階段（2016-2018年）的配額。2016-2018年期間，每年結轉的數量為企業結余配額總量的1/3。結轉的配額可正常使用。不過，此通知的出臺時間過晚，至2015年6月30日履約期屆滿只有不到兩個月時間，難以充分影響試點企業對2016年后的市場走勢產生積極的價格預期，對上海市配額價格的提振作用也比較有限。此外，湖北省采取了約束配額價格之上下波動限度來調控碳價。但是，這種方法過度干預了碳市場的正常運行與價格波動，忽視了碳市場本身擁有的自我糾錯能力。

三、關于碳排放配額分配方法的完善建議

（一）改進“歷史排放法”，增強碳排放交易對企業減排的激勵作用

在很長一段時間內，“免費為主”、“有償為輔”應是中國碳交易主管部門分配排放配額的主要方式。特別是在全國碳市場啟動的初期，為盡快獲得控排企業的配合，降低市場啟動與運行的成本，“歷史排放法”將成為重要的選擇。“歷史排放法”固然具有技術要求低、簡便易行的優點，但是卻存在“鞭打快牛”的弊端，即歷史排放量大的企業的配額數量必然超過先進企業的配額數量，這對于先進企業的減排行為會構成一種阻礙，抑制企業使用節能技術的積極性。而且，“歷史排放法”極易導致配額的“超額發放”。中國的部分試點地方已經注意到上述問題，并采取了相應的對策來減少此方法的消極影響。

這些地方一方面通過歷史碳排放量為基礎數據來計算企業可得的配額，另一方面也引入了多個調整因子，如上海引入“先期減排配額”，北京、廣東與湖北引入“行業控排系數”等，以逐步加大配額數量的約束性與管制力度。具體來講，為減少“歷史排放法”可能產生的“獎劣罰優”效果，上海市政府會在核定配額的數量時予以一定的調整，以保護先進企業的減排積極性。上海市政府規定，試點企業如在特定期間實施了節能減排項目或環保項目，且獲得了政府的認可，可獲得先期減排配額。該配額的數量為政府核定的碳減排量的30%。據此，上海市控排企業在試點期開始前的碳減排量中只有30%才能獲得獎勵性的配額，調整的力度十分有限，并不能從根本上改變配額數量主要取決于企業歷史排放量的局限性。

又如，北京市在發放2013-2015年的配額時，分行業設定了不同的控排系數。制造業的控排系數為98%、96%和94%，服務業的控排系數分別是99%、97%和96%。廣東省在分配2016年度電力、石化、水泥、鋼鐵等行業的配額時則開始采用年度下降系數（99%）。《湖北省2015年碳排放權配額分配方案》也分別為玻璃與其他建材、陶瓷、汽車、鋼鐵、石化、造紙等行業確定了控排系數，這些系數大多在0.97至0.98左右。由此看來，上述控排系數或年度下降系數均在95%以上，對于避免“超額發放”的作用比較有限。

基于此，建議政府應以提高環境效應為導向，加大對“歷史排放法”的調整力度。例如，對于排放績效好的先進企業在參與碳交易前的節能減排量，政府應加大“先期減排配額”的獎勵力度，可按1：0.5或1：0.6的比例來發放。另外，各行業的控排系數至少應在95%以下。

（二）逐步采用“行業基準法”來免費分配配額

就免費分配而言，在碳市場建立初期可主要采用“歷史排放法”，但在條件成熟時應統一采用“行業基準法”來發放配額。一方面，統一的免費分配方法可以確保不同地區的同類企業之間進行公平競爭;另一方面，基于“歷史排放法”的分配，除非政府對企業的歷史排放數據進行嚴格的調整（如以歷史排放量的90%為準），否則很難促進能效低下的企業進行減排。“行業基準法”的特點是政府為特定行業的控排企業設定一個統一的排放標準，這個排放標準是按本行業所有企業每單位產品或服務的平均排放量或排放績效最好的部分企業的平均排放量來確定的，從而對企業產生了非常明顯的引導作用。

另外，依據“歷史排放法”發放的配額數量主要取決于特定企業的歷史平均排放量，很大程度上可抵消企業的實際排放量，具有“碳中和”的特征，因此可能被指控為政府向企業提供“碳中和”服務，從而構成WTO《補貼與反補貼措施協定》下的一種財政資助（“政府向企業提供某種服務”）。與之相反的是，“行業基準法”不具有“碳中和”的特征，且更能激發企業的減排動力，減排效果更好。

所以，各地政府應統一采用“行業基準法”來免費分配配額，且該方法應統一適用于既有企業與新建企業。同時，由于“行業基準法”的減排力度比較大，易引發部分企業的不滿或抵制，所以應分階段推進“行業基準法”的適用。早期可按每一行業所有企業（而不是部分先進企業）每單位產品或產值的平均排放量來設置行業基準線，后期則可以按每一行業排放量最少的位居前20%或30%企業的平均排放量來設定基準線。

（三）適度增加有償分配的比例，逐步改進有償分配的實施方案

將來很長一段時間內，無償與有償相結合的“混合模式”必將是中國碳市場主流的分配模式。但是，縱觀全球碳市場，政府逐步加大配額之有償分配比例已經成為一種普遍的趨勢。歐盟自2013年開始逐步推行拍賣法，增加拍賣分配的比例，到2020年將全部采用拍賣法來分配配額。唯一的例外是，對于嚴重具有碳泄漏風險的行業，歐盟仍免費分配一定數量的配額。就中國8個試點地方而言，盡管各地均為拍賣分配配額預留了政策空間，但實踐中只有廣東省與湖北省作了拍賣分配配額的有益嘗試，并根據市場運行情況以及經濟形勢進行了一定的改進。

有償分配是最能體現環境治理中的“污染者付費原則”的配額分配機制，同時也是對碳排放交易市場的消極影響與扭曲最小的分配方式，因為這實際上由企業自己來決定配額在一級市場上的供應且不受企業排放數據之可獲得性與可靠性的影響。另外，政府應明確規定拍賣收入應用于市場調節、碳市場能力建設以及支持企業減排等用途。

（四）完善配額數量的事后調整機制

在常用的免費分配方法中，無論是“歷史排放法”與“行業基準法”，政府面臨的最大困難就是決策所依據信息的不完整性與不可靠性。總之，相對于市場需求而言，政府對配額的初始分配始終存在過多或過少的問題，事后的調整機制就十分有必要。目前各試點地方大都規定了配額的事后調整機制，具體包括兩種手段：一是政府預留一定比例的配額，并在必要時向市場投放此預留配額以平抑碳價;二是政府設立碳市場調控資金，在配額偏多、碳價低迷時通過回購來減少配額的供應，以提高碳價。

上述事后調整機制還缺乏具體的實施方案，而且實踐中也沒有得到嚴格的執行。例如，在碳價過低的背景下，湖北省并沒有采用回購配額的方式來調控市場，而是采用了限制碳價之上下波動幅度的激烈手段。由于碳價持續下跌，湖北碳排放權交易中心于2016年7月15日發布公告稱，從7月18日起調整排放配額的議價區間，漲幅上限依舊為10%，跌幅下限調整為1%。另外，湖北省發改委還發布通知，對于2016年企業履約后剩余未交易的配額將予以收繳。上述舉措的出發點還在于減少配額在2015年交易期內的市場供應，限制碳價的下跌，努力避免碳價的長期低迷。

但是，上述做法損害了市場價格機制的自我修復功能，影響了市場在資源配置（配額分配）中的決定性作用，而且還會損害企業的合法權益，加大市場恐慌，使碳市場的監管政策缺乏可預見性與穩定性。因此建議，一旦市場出現配額過多、碳價低迷的現象，政府應從影響供需關系的角度（而非直接限定價格波動幅度）來調節市場。例如，湖北省一方面應改革下一交易期的初始分配方法，減少免費配額的供應，另一方面還可使用專項資金來回購一定數量的配額，或者提前允許企業將剩余配額的一部分或全部結存到下一交易期使用。可資佐證的是，歐盟碳市場曾經同樣存在“配額過量”的問題，但歐盟并沒有采用限制碳價上下浮動以及收繳到期未交易配額的干預手段，而是選擇了“折量拍賣”（back-loading）以減少配額供應的方法。在2014、2015、2016年通過拍賣分配的配額中，歐盟分別減少了4億、3億和2億噸的配額供應。

四、結語

碳排放交易在氣候變化政策中引入了經濟手段和交易制度，它能夠通過政府管制和市場機制的共同作用來實現市場主體的減排成本和收益之間的適度均衡，并通過“獎優罰劣”機制來盡可能杜絕“搭便車”行為，從而至少在國內層面破解應對氣候變化中的集體行動困境，促使個人按照其共同利益來行動。當前階段，碳排放交易的重要價值不僅在發達國家而且在中國等發展中國家也得到了普遍的認可。

從環境效應的角度來檢視，中國8個試點地方的碳排放配額的分配方式存在以下不足：配額數量過于寬松，未能充分激勵企業減排;配額數量的事后調整不合理，未能實現碳市場供求關系的均衡。因此，政府應改進“歷史排放法”，增強碳排放交易對企業減排的激勵作用;在免費分配時，應從“歷史排放法”逐步過渡到“行業基準法”;適度增加有償分配的比例，逐步改進有償分配的實施方案;改革配額數量的調整機制。在構建全國性的碳交易市場時，主管機關也應充分考慮以上因素，以增強碳交易的環保效應，同時充分鼓勵控排企業進行技術創新，實現碳交易的“溢出效應”。

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