風(fēng)電大變局：陸上搶裝，海上急剎車

4月11日，國(guó)家能源局下發(fā)針對(duì)2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電建設(shè)管理的規(guī)范性文件（征求意見稿），光伏行業(yè)管理明確以補(bǔ)貼規(guī)模定裝機(jī)總量、競(jìng)價(jià)獲得補(bǔ)貼資格的方案，政策定調(diào)與預(yù)期相差無幾。風(fēng)電行業(yè)管理辦法則出現(xiàn)重大變化。

一是嚴(yán)格風(fēng)電總量控制，清查廢止存量核準(zhǔn)過期風(fēng)電項(xiàng)目，預(yù)計(jì)將誘發(fā)已核準(zhǔn)未并網(wǎng)項(xiàng)目“搶裝”；二是明確競(jìng)價(jià)配置風(fēng)電項(xiàng)目?jī)赡陜?nèi)必須投產(chǎn)，遏制資源圈占行為，提高資源配置效率；三是對(duì)海上風(fēng)電“突擊審批”投出反對(duì)票，2018年5月18日后各地突擊核準(zhǔn)文件被視為無效，海上風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)競(jìng)價(jià)另行確定。

一、先平價(jià)申報(bào)后競(jìng)價(jià)配置，存量風(fēng)電“搶裝”

2015年因風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)下調(diào)出現(xiàn)搶裝行情，年度新增裝機(jī)30.75GW，創(chuàng)下近十年風(fēng)電年度新增規(guī)模之最。在風(fēng)電管理政策調(diào)整下，2019年預(yù)計(jì)將是風(fēng)電行業(yè)搶裝的第二個(gè)年份。

按照行業(yè)一致預(yù)期，風(fēng)電在實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的進(jìn)化過程中，將經(jīng)過“標(biāo)桿電價(jià)-競(jìng)價(jià)-平價(jià)”三步走，但本次管理層并未給新能源開發(fā)企業(yè)、地方政府更多過渡期限，在全面開始推進(jìn)競(jìng)價(jià)配置資源之前，要求各地優(yōu)先申報(bào)平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目，平價(jià)項(xiàng)目享有并網(wǎng)消納的優(yōu)先權(quán)。國(guó)家能源局并要求各地在4月25日前報(bào)送第一批項(xiàng)目名單，且在第一批項(xiàng)目名單確定之前，各地暫不組織有國(guó)家補(bǔ)貼的風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置工作。時(shí)間緊、任務(wù)重，這樣的變化超過地方政府、新能源企業(yè)和投資機(jī)構(gòu)的預(yù)期。

根據(jù)領(lǐng)航智庫(kù)經(jīng)濟(jì)測(cè)算，“三北”地區(qū)新建風(fēng)電項(xiàng)目發(fā)電利用小時(shí)數(shù)在3100小時(shí)以上時(shí)才具備開發(fā)價(jià)值，項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率滿足8%的要求。以內(nèi)蒙古為例，2018年發(fā)電利用小時(shí)數(shù)為2204小時(shí)，與平價(jià)上網(wǎng)的基準(zhǔn)尚有1000小時(shí)的差距，平價(jià)與否在一定程度上取決于電力送出和消納。

數(shù)據(jù)來源：領(lǐng)航智庫(kù)

故此，風(fēng)電行業(yè)提前平價(jià)上網(wǎng)，風(fēng)電設(shè)備制造、施工建造環(huán)節(jié)面臨盈利壓力，電網(wǎng)企業(yè)同樣面臨調(diào)度、調(diào)峰、外送、消納諸多壓力。領(lǐng)航智庫(kù)預(yù)計(jì)第一批平價(jià)項(xiàng)目規(guī)模有限，仍以示范項(xiàng)目為主；同時(shí)盡管政策鼓勵(lì)各類在建或核準(zhǔn)后未實(shí)質(zhì)性開工風(fēng)電項(xiàng)目轉(zhuǎn)為平價(jià)上網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目，但從企業(yè)追求高電價(jià)的初心看，自愿“降檔”項(xiàng)目預(yù)計(jì)少之又少。

2018年5月18日，國(guó)家能源局下發(fā)《國(guó)家能源局關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（國(guó)能發(fā)新能〔2018〕47號(hào)，下稱“47號(hào)文”），首次提出競(jìng)價(jià)配置風(fēng)電資源的方案，47號(hào)文下發(fā)的時(shí)間是陸上集中式風(fēng)電與海上風(fēng)電是否參與競(jìng)價(jià)的分界點(diǎn)。

自此后，風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)的時(shí)代遠(yuǎn)去。2019年度新增集中式陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電項(xiàng)目全部通過競(jìng)爭(zhēng)方式配置并確定上網(wǎng)電價(jià)，各項(xiàng)目申報(bào)的上網(wǎng)電價(jià)不得高于國(guó)家規(guī)定的同類資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。此外，對(duì)于紅色預(yù)警轉(zhuǎn)橙色或綠色地區(qū)，此前暫停建設(shè)項(xiàng)目也將參與競(jìng)爭(zhēng)配置資源，這意味著此前核準(zhǔn)文件廢止。

另外需要重點(diǎn)注意的是，本次征求意見稿明確，“2019年度已核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項(xiàng)目?jī)赡陜?nèi)未投產(chǎn)并網(wǎng)的，需按照并網(wǎng)年份標(biāo)桿價(jià)格上限重新參與市場(chǎng)競(jìng)價(jià)。”言外之意是2019年內(nèi)競(jìng)價(jià)獲得補(bǔ)貼資格的項(xiàng)目，最晚應(yīng)于2021年底前并網(wǎng)，否則補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)將隨行就市，進(jìn)一步退坡。

對(duì)于已經(jīng)核準(zhǔn)未并網(wǎng)的存量風(fēng)電項(xiàng)目而言，盡管政策未明確其投產(chǎn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，但在競(jìng)價(jià)項(xiàng)目的對(duì)標(biāo)下，項(xiàng)目業(yè)主也很清楚“核準(zhǔn)兩年內(nèi)并網(wǎng)”將是能否獲得高電價(jià)的約束條件。

同時(shí)，國(guó)家能源局啟動(dòng)梳理應(yīng)廢止的存量項(xiàng)目。按照政策規(guī)定，核準(zhǔn)兩年內(nèi)未開工建設(shè)且未申請(qǐng)延期或申請(qǐng)延期但延長(zhǎng)期內(nèi)仍未開工建設(shè)的風(fēng)電項(xiàng)目，核準(zhǔn)文件廢止，此類項(xiàng)目參與競(jìng)爭(zhēng)配置，當(dāng)然原則上還是鼓勵(lì)按照平價(jià)上網(wǎng)。

圖表2：國(guó)內(nèi)風(fēng)電因“搶裝”開啟新一輪成長(zhǎng)行情

在這一系列政策變化下，預(yù)計(jì)存量已經(jīng)核準(zhǔn)在建、核準(zhǔn)未并網(wǎng)項(xiàng)目將加速開工建設(shè)節(jié)奏，行業(yè)搶裝將必不可免。根據(jù)行業(yè)內(nèi)粗略統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)已核準(zhǔn)未并網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目80-100GW，這些項(xiàng)目是2019、2020年新增并網(wǎng)裝機(jī)的主要來源，也是驅(qū)動(dòng)行業(yè)搶裝行情的主要?jiǎng)恿Α?/p>

受此影響，2019、2020年兩年國(guó)內(nèi)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈將出現(xiàn)供需緊平衡狀況。主要表現(xiàn)為，風(fēng)機(jī)價(jià)格高位震蕩、風(fēng)機(jī)零部件供應(yīng)緊張、運(yùn)營(yíng)商搶工期、存量項(xiàng)目路條費(fèi)快速上漲等，但這一切并非是決策層和行業(yè)希望出現(xiàn)的。一旦搶裝行情結(jié)束，行業(yè)景氣度將隨之迎來低谷期。

二、能源局收緊監(jiān)管指令，強(qiáng)化規(guī)模、規(guī)劃管理

2019年風(fēng)電建設(shè)管理工作方案提出，“有序按規(guī)劃和消納能力組織風(fēng)電建設(shè)”，強(qiáng)化風(fēng)電開發(fā)總量控制的思想。與以往年度建設(shè)方案相比，2019年更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃管理的原則，以《國(guó)家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見》（國(guó)能發(fā)新能〔2017〕31號(hào)）為各省（市、區(qū)）設(shè)定的規(guī)劃為上限，控制需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目總量。

2018年底前已并網(wǎng)和已核準(zhǔn)建設(shè)的風(fēng)電項(xiàng)目（扣除應(yīng)廢止或其他原因不具備建設(shè)條件的項(xiàng)目），總規(guī)模已超過本省級(jí)區(qū)域2020年規(guī)劃并網(wǎng)目標(biāo)的，除平價(jià)上網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目外，暫停新增陸上集中式風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)。

國(guó)家能源局強(qiáng)化規(guī)劃管理和總量控制，目的是防止在風(fēng)電審批權(quán)下放后，風(fēng)電行業(yè)發(fā)展失控，對(duì)補(bǔ)貼增長(zhǎng)帶來壓力。

2018年國(guó)內(nèi)多個(gè)省份風(fēng)電開發(fā)指標(biāo)超過“十三五”指導(dǎo)意見，山西、河南、湖北、廣西4省均超過規(guī)劃100萬千瓦。其中，2018年山西下發(fā)風(fēng)電開發(fā)指標(biāo)560萬千瓦，超過指導(dǎo)意見設(shè)定的240萬千瓦目標(biāo)，超出規(guī)劃320萬千瓦；河南超過規(guī)劃250萬千瓦，廣西超過規(guī)劃169.4萬千瓦，湖北超過規(guī)劃124.14萬千瓦。

圖表3：多省2018年陸上風(fēng)電指標(biāo)超過“十三五”指導(dǎo)意見

地方政府風(fēng)電開發(fā)規(guī)模之所以超標(biāo)，一是開發(fā)企業(yè)有動(dòng)力在2019年風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)價(jià)前鎖定高電價(jià)、提高風(fēng)電項(xiàng)目投資收益，二是地方政府具有資源換投資的沖動(dòng)，在國(guó)家能源管理部門規(guī)章和行政審批權(quán)限中尋找平衡，為拉動(dòng)本地投資創(chuàng)造條件。

2018年5月18日，國(guó)家能源局下發(fā)《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（47號(hào)文），文件提出：“從本通知印發(fā)之日起，尚未印發(fā)2018年度風(fēng)電建設(shè)方案的省(自治區(qū)、直轄市)新增集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目和未確定投資主體的海上風(fēng)電項(xiàng)目應(yīng)全部通過競(jìng)爭(zhēng)方式配置和確定上網(wǎng)電價(jià)。已印發(fā)2018年度風(fēng)電建設(shè)方案的省(自治區(qū)、直轄市)和已經(jīng)確定投資主體的海上風(fēng)電項(xiàng)目2018年可繼續(xù)推進(jìn)原方案。”

上述省份均在2018年5月18日之前下發(fā)當(dāng)年風(fēng)電建設(shè)方案，從而規(guī)避參與競(jìng)價(jià)配置資源的規(guī)定。

三、海上風(fēng)電“搶跑”叫停，0.85元/千瓦時(shí)高電價(jià)“打水漂”

2018年，海上風(fēng)電資源圈占轟轟烈烈。以廣東、江蘇、福建、遼寧等省份為主，三峽集團(tuán)、中廣核新能源、龍?jiān)措娏Α?guó)電投中央與地方國(guó)有企業(yè)積極布局海上風(fēng)電開發(fā)。領(lǐng)航智庫(kù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年獲得核準(zhǔn)的風(fēng)電項(xiàng)目規(guī)模超過40GW，其中廣東省內(nèi)核準(zhǔn)30GW以上，江蘇核準(zhǔn)8GW以上，為數(shù)不少的項(xiàng)目是在2018年底突擊核準(zhǔn)。

在這一輪海上風(fēng)電開發(fā)大潮中，風(fēng)機(jī)制造、葉片、塔筒、海底電纜、電氣設(shè)備、EPC等全產(chǎn)業(yè)鏈主體積極參與，行業(yè)開發(fā)建設(shè)的熱情空前。

國(guó)家能源局《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，“十三五”積極穩(wěn)妥推進(jìn)海上風(fēng)電建設(shè)，到2020年全國(guó)海上風(fēng)電開工建設(shè)規(guī)模達(dá)到1000萬千瓦，力爭(zhēng)累計(jì)并網(wǎng)容量達(dá)到500萬千瓦以上。按照當(dāng)前行業(yè)開發(fā)的節(jié)奏，2019年有望提前實(shí)現(xiàn)500萬千瓦裝機(jī)的開發(fā)目標(biāo)。

圖表4：主要省份大幅調(diào)整海上風(fēng)電規(guī)劃目標(biāo)

各開發(fā)企業(yè)之所以加緊圈占海上風(fēng)電資源，目的也是在2019年風(fēng)電開發(fā)之前鎖定0.85元/千瓦時(shí)的高電價(jià)。但是，海上風(fēng)電在享受高電價(jià)的同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼缺口壓力進(jìn)一步加大。

從2018年底開始，國(guó)家能源管理部門即對(duì)各地的突擊審批行為提出異議，主要開發(fā)主體在公共場(chǎng)所對(duì)海上風(fēng)電慎而又慎。在2019年風(fēng)電開發(fā)管理文件中，國(guó)家能源局提出“有序穩(wěn)妥推進(jìn)海上風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)”。

本次國(guó)家能源局專門提出，2018年度未通過競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)入國(guó)家補(bǔ)貼范圍并確定上網(wǎng)電價(jià)的海上風(fēng)電項(xiàng)目，其核準(zhǔn)文件不能作為享受國(guó)家補(bǔ)貼的依據(jù)。在47號(hào)文發(fā)布之日前（2018年5月18日）獲得核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目，在本次通知發(fā)布前未辦齊開工前手續(xù)的，均參加競(jìng)爭(zhēng)配置并通過競(jìng)爭(zhēng)確定上網(wǎng)電價(jià)。

盡管是征求意見，但行業(yè)內(nèi)最擔(dān)心的事情還是出現(xiàn)了。簡(jiǎn)而言之，各省在47號(hào)文下發(fā)之后突擊核準(zhǔn)的海上風(fēng)電不能進(jìn)入國(guó)家補(bǔ)貼目錄，需要重新競(jìng)價(jià)核定上網(wǎng)電價(jià)。對(duì)于海上風(fēng)電開發(fā)商而言，0.85元/千瓦時(shí)的高電價(jià)可能成為奢望，各省提出的高容量海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可能打折扣。

但是，對(duì)于海上風(fēng)電是否參與競(jìng)爭(zhēng)配置資源，上述新規(guī)與47號(hào)文件限定的條件并不一致。47號(hào)文提出“在2018年5月18日之前確定投資主體的海上風(fēng)電項(xiàng)目可以執(zhí)行原資源配置方案”，海上風(fēng)電是否豁免參與競(jìng)價(jià)配置資源的條件是在47號(hào)文之前確定投資主體，且未對(duì)項(xiàng)目開工、投產(chǎn)時(shí)點(diǎn)做出明確限定。

而根據(jù)新政，只有在2018年5月18日之前獲得核準(zhǔn)并于2019年4月11日（征求意見稿發(fā)布時(shí)間）前具備開工條件的項(xiàng)目才可以豁免參與競(jìng)價(jià)配置資源。這一規(guī)定與47號(hào)文提出的“在2018年5月18日之前確定投資主體的海上風(fēng)電項(xiàng)目可以執(zhí)行原資源配置方案”的規(guī)定沖突。在風(fēng)電開發(fā)流程中，確定投資主體與獲得核準(zhǔn)并不是同一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，列入開發(fā)建設(shè)方案與具備開工條件也非同一時(shí)間節(jié)點(diǎn)，建議進(jìn)一步明確海上風(fēng)電豁免參與競(jìng)價(jià)配置資源的時(shí)間點(diǎn)，以減少對(duì)投資企業(yè)開發(fā)節(jié)奏的影響。

圖表5：2018-2019海上風(fēng)電競(jìng)價(jià)管理政策比較