淺談行政規范性文件的附帶審查

舒思雯

【摘要】新《行政訴訟法》中增加了對“行政規范性文件”進行附帶性審查的內容，突破了以往的主動審查，建立起依申請的司法審查模式。該項內容具有較大的積極性，是我國法治建設的重要成就。在促進公民利益保護，以及實現司法公正上都是不可忽視的。但是在現實中，該項制度仍然存在著一定的局限性和不足之處需要加以重視，本文將分析該制度仍存在的局限，希望能為行政訴訟的法治化做出一點貢獻。

【關鍵詞】行政規范性文件 附帶性審查 審查方式 審查標準

一、行政規范性文件審查概念

（一）規范性文件附帶審查標準概念

首先，是規范性文件的內容。新《=行政訴訟法》第53條對這一制度進行了專門規定，審查的對象是規范性文件。規范性文件當然不包含規章，目前對于規范性文件這一概念學界并沒有對其形成一個較為清晰的界定，內容也多種多樣，主要有國務院部門的規范性文件、地方各級人民政府及其工作部門的規范性文件以及鄉鎮人民政府的規定。

第二個問題是附帶審查?！案綆А币辉~顧名思義，是指法院在在行政訴訟中主要審查行政行為，而對規范性文件進行有限審查而非全部審查。這里的有限審查是指法院只能對行政行為所依據的那部分條文內容進行審查。

第三個問題就是審查標準。規范性文件附帶審查的審查標準是指在對規范性文件進行附帶審查過程中，審判機關對行政行為所依據的規范性文件是否合法、合理，進而做出審查和判斷時所應遵循的各方面的準則。

（二）相關規定

依照我國行政訴訟法，對于具體行政行為只審查其合法性，而只有在濫用職權、明顯不當和行政處罰顯示公正時才進行合理性審查?！蛾P于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》指出，“人民法院經審查認為被訴具體行政行為依據的具體應用解釋和其他規范性文件合法有效并和合理、適當的，在認定被訴具體行政行為合法性時應承認其效力;人民法院可以在裁判理由中對具體應用解釋和其它規范性文件是否合法、有效、合理或適當進行評述。”從中可知，文件中要求對人民法院對規范性文件進行審查既要審查合法性，也要審查合理性和適當性。進行合法性審查是當前我國審查規范性文件的主要標準，但是否進行合理性審查仍存在較大的爭論。

二、“行政規范性文件”附帶性審查中的問題

（一）“行政規范性文件”的附帶性審查難以進行

《行政訴訟法》第五十三條中規定，對“行政規范性文件”的審查“應當在提起行政訴訟時一并提出”。也就是說行政相對人能夠“附帶性”提起對“行政規范性文件”審查的申請，即當行政相對人權利遭到行政機關行政行為侵害，并對此侵害向司法機關提起行政訴訟之后，才可對其具體行政行為所依據的“行政規范性文件”提出審查的申請。這一審查雖較以往的主動審查具有很大的進步性，但因具有非獨立性，對維護行政相對人合法權益存在一定程度的滯后，不能完全體現行政法中尊重與保障人權的原則。

其次，“民告官”的行政訴訟原本在三大訴訟中占有的比例較小，在突破行政訴訟中“立案”、“審查”階段在時間、金錢和制度上的防線后，其數量又為減少，正式進入行政庭審程序中的案件更是少數，所以對于龐雜的“行政規范性文件”來說，被司法機關審查的概率是非常小的，因此“行政規范性文件”的程序不規范、內容不合法現象屢見不鮮。

（二）對“行政規范性文件”的審查標準不明確

行政訴訟對“行政規范性文件”的審查主要在“合法性”上，但對于“合法性”的具體含義是什么，是否包括形式合法性，認定合法性的程序又該怎樣進行，法律中也沒有找到具體的依據，實踐中也莫衷一是。有學者認為，分別從其形式、實質兩方面進行界定。形式審查是外在性的判斷，判斷是否有被廢止、撤銷或者失效等情況出現在其中，若在此階段已“不合法”，則無必要再做進一步的審查。在通過了形式審進入到實質審后，再對其制定主體、制定內容以及制定過程中的程序是否合法進行審查。這種審查形式雖擁有一定的邏輯性，但審查標準較為單一，在面對各種各樣的案件時，此種方式并非都能很好的適用。

（三）對“行政規范性文件”司法審查中處理結果的局限

《行政訴訟法》第六十四條規定：“人民法院在審理行政案件中，經審查認為本法第五十三條規定的規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議。”可見，司法機關對涉案的“行政規范性文件”進行審查，只能在個案中不予適用，并在認為不合法時只能以“建議”的方式提交制定機關進行處理，既然是“建議”，則處理與否并不具有義務性，即使制定機關不進行處理，按照此條規定也不違法。

另外，因為法律規定內容的不具體，使得司法機關在審查案件時，存在著較大的自由裁量空間。比較常見的是，法官面對‘行政規范性文件”都處于在被動狀態，能推則推，能“讓”則“讓”，迫不得已的情況下就以調解、協調等方式應對，最后都不了了之。