我國科技創新券政策的實踐與思考

赫運濤, 魏行健, 王 祎, 陳曉玲, 范治成

(1. 國家科技基礎條件平臺中心， 北京 100862；2. 上海市研發公共服務平臺管理中心(上海市科技人才發展中心)， 上海 200235； 3. 浙江工業大學 管理學院， 浙江 杭州 310058

科技創新券(以下簡稱創新卷)政策是近年來許多地方政府為推動科技資源開放共享、扶持大眾創業萬眾創新，所推出一項政策措施。《國務院關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》(國發[2014]70號文)發布以后，許多地方也將創新券作為推動大型科研儀器設施開放共享的有效舉措。目前全國2/3以上的省都在省級層面或者若干地市實施了創新券政策，取得了積極成效[1]。但是，總的來看，各地方對創新券政策理解和認識有一些差別，在一些地方創新券的實施并不能充分發揮其政策效能，全國范圍內創新券的推廣實施還有待加強。本文梳理了創新券政策國外的發展歷程以及國內總體實施的現狀成效，著力分析了創新券政策的機理，并開展了與相關政策措施的對比分析，提出了當前階段創新券政策實施的不足和下一步深入推廣實施的建議，以期為相關部門實施創新券工作提供參考借鑒。

1 國外創新券政策發展歷程

1.1 創新券政策的起源

創新券制度最早起源于1997年荷蘭林堡省實施的“研究券”(research vouchers)，用于鼓勵中小企業和研發機構之間進行知識交流與合作商業機構。由于該計劃取得突出的杠桿效應，得以在荷蘭全國推廣，現已成為荷蘭國家創新支持體系中的基礎部分。創新券設立之初，提供創新服務的機構主要是公共科研服務機構；隨著實施的深入，提供服務的領域和機構逐步擴展。荷蘭在通過3輪試驗后，創新券實施領域已由工業向其他行業拓展，研究機構的選擇范圍也由公共科研機構放寬到準公共研究機構及一些有研究能力的大企業。創新券政策有效地幫助中小企業降低了創新成本；在中小企業和大學、科研院所、各類服務機構之間搭建了市場之橋，調動了全社會服務企業創新的積極性，如荷蘭代夫特科技大學、埃因霍溫科技大學等甚至提出愿意為企業提供創新券面值一倍以上的科技服務[2]。

1.2 發達國家或地區實施創新券政策的主要做法

創新券政策的實施因其良好的實施效果，21世紀以來得到了迅速推廣。英國、意大利、比利時、愛爾蘭、斯洛文尼亞、瑞典、瑞士、希臘、奧地利、新加坡、韓國等都相繼出臺了創新券政策，并將其作為應對國際金融危機的一項戰略性舉措[3]。相關國家實施的創新券政策有效地帶動了中小企業創新。此外，為了促進歐洲范圍內的創新體系融合，歐盟委員會也把創新券作為其引導跨國境技術合作的重要工具[4]。典型國家創新券計劃情況見表1。

表1 典型國家創新券計劃實施內容

1.3 發達國家或地區實施創新券政策的主要管理方式

發達國家在使用創新券政策工具時，針對創新活動的不同情況和不同標準，往往采用不同的創新券分類管理的方式。

(1) 根據項目性質和政府出資比例，可分為基本券與擴展券，例如丹麥、荷蘭和斯洛文尼亞等。基礎券主要用于促進技術向企業轉移，總額較小，全部或較大比例由財政撥款；擴展券主要用于解決產業技術問題，總額較大，需企業提供一定配套投入。總體來看，面額越大的創新券要求企業的配套投入比例越高，這是一個普遍趨勢。

(2) 根據支持力度和項目組織方式，可分為單一券和聯合券，例如荷蘭、愛爾蘭等。單一券又稱小額券，用來解決單個中小企業商業發展的技術問題。聯合券又稱大額券，用來解決若干企業關注的共性問題。愛爾蘭聯合券采取若干單一券聯合使用的方式，最多可將10家公司的單一券合并起來構成聯合券，最高價值可達50 000歐元。荷蘭大額券則針對一個較大型項目，由各參加企業聯合申請創新券，其最高價值也為50 000歐元。

(3) 根據所支持的技術創新領域，可分為一般券與專項券，例如英國、瑞士等。一般券不區分技術領域，而專項券面向特定的技術領域。2009年，瑞士推出中小企業創新券，面向所有技術領域。之后鑒于企業的積極反應，為促進本國清潔技術發展，2010年瑞士進一步推出了2個系列的創新券：第一個系列延續過去面向所有技術領域的形式；第二個系列則采用專項券的方式，專門供清潔技術領域的項目申請。

2 國內創新券政策總體情況

2.1 國內創新券政策實施情況

江蘇省宿遷市首先嘗試使用科技創新券政策，于2012年9月頒布了《宿遷市科技創新券實施管理辦法(試行)》，并于2014年2月和8月先后對試行辦法進行修訂。修訂后新辦法整合了市財政各類專項資金，集中以創新券形式支持科技創新，凡適合以創新券形式發放的財政資金全部以創新券形式發放；同時加大了對重點企業、公共服務平臺的支持力度，并針對重點產業有針對性地引導企業攻關[5]。

在宿遷先試先行的帶動下，全國其他地區也陸續開展了創新券工作，17個地區在省級層面實施創新券政策，如北京、上海、天津、重慶、浙江、廣東、山東等；7個地方在所屬市縣出臺實施創新券政策，如安徽、河南、湖北、湖南、四川等。

2.2 國內創新券的組織管理

創新券一般是由科技部門負責發放、評審、認定和兌付等日常管理工作，財政部門負責經費預算管理。許多地方出臺了創新券管理辦法或指導意見，建立了管理機構和專業化服務隊伍，開發了信息化管理平臺，形成省市聯動、線上線下相結合的管理體系。

(1) 全國各地方出臺創新券相關制度和辦法，作為落實創新驅動發展戰略等國家政策的有效途徑。為了指導和規范創新券工作，各地方已累計出臺了10多項創新券的意見和辦法，對創新券的申請、發放、兌現以及支持對象等做出了詳細的規定。2015年以后是地方創新券政策出臺的密集期，80%以上的政策在這個階段出臺。許多地方在文件中，將創新券明確作為深化科技體制改革、貫徹落實創新驅動發展戰略、推進科技資源開放共享和大眾創業、萬眾創新等政策的一項重要舉措。

(2) 創新券政策由多部門聯合實施，省市區縣上下聯動、協同推進。各地方創新券工作大都由科技部門和財政部門等多部門聯合推進實施。如北京市財政局、市科委聯合成立創新券工作領導小組，由兩部門主管領導任組長，負責確定創新券實施過程中的有關重大事項。有些地方還將統計部門等納入組織機構，加強創新券的科學管理。如廣東省中山市除了科技局負責創新券日常管理、財政局負責資金監管外，市統計局負責對企業研發投入進行核實，作為企業可申領創新券額度的重要依據。

地方在實施創新券中注重發揮省市區縣各層級的作用。浙江、山東、廣東等地方采取“省級引導、市縣為主”的組織模式。省級層面不直接向企業發創新券，主要負責政策制定、宏觀統籌，并對發放兌現創新券的市縣和接收創新券的科技服務機構開展績效考核和獎補。由各市縣結合當地實際情況，制定創新券發放和兌現的方案。北京、上海、山西等地方采取“省級主導、市縣配合”的組織模式。由省級科技本門和財政部門組織創新券的發放；地市、區縣科技主管部門在創新券的宣傳、申請、發放、審核等環節中，發揮了重要的作用，并對省級創新券資金給予一定比例的資金配套。在各地方的積極引導下，創新券已經成為科技體制改革后，市區縣等廣大基層科技部門的重要工作抓手[6]。

(3) 在組織過程中，各地方也積極簡化流程，為企業申請提供更多便利。如上海地區凡是符合創新券申報條件的企業申請即可獲得，沒有競爭性的評審環節，無需企業準備繁雜的申報材料；企業通過網絡化管理平臺在線申請創新券，一個工作日內即可獲得審批結果，申請獲批率高達98%。為提高創新券發放和管理效率，許多地方開發了創新券信息管理平臺，發放電子形式的創新券，并對申請創新券的企業以及擬受理的科技服務機構的資質開展審核，實現了信息的全流程管理。平臺上聚集整合了具有優質資源和高水平服務能力的高校、院所和市場化的服務機構，形成了一批從事科技服務的電商平臺，科技資源共享服務的環境逐步優化[7]。

(4) 許多地方積極引入市場化第三方機構，建設了創新券信息管理平臺和科技服務電商平臺。許多地方在創新券申請、發放、兌現、使用等管理環節充分發揮了市場化第三方機構的作用。比如，地方政府依托現有機構設立創新券工作辦公室，負責創新券的日常運作；引入孵化器等中介機構，作為小微企業和創業團隊申請創新券的推薦服務機構；依托高校院所遴選專業服務機構負責組織實驗室與企業的對接，保障科技資源共享服務的順利實施[8]。第三方機構的引入改變了以項目審批為主的傳統科技管理方式，使創新券各管理環節更加開放透明，助推科技部門由項目管理向創新服務轉變[9]。

2.3 國內創新券的典型特征

(1) 創新券本質上是政府對本地科技型中小企業開展創新活動一種支持。企業完成創新活動或接受科技資源服務后，持券單位向政府兌現。各地方實施方式略有不同，如有些地方(京黔浙魯等)是企業用創新券直接抵扣現金支付給服務方，由服務費兌付，而另一些地方(滬津晉遼等)需要企業先墊付，再憑創新券以及服務合同等兌現。各方支持的企業嚴格限定為本地注冊的企業，但是對于服務方的歸屬，許多地方并沒有限定。目前，對于企業接受省外單位科技服務的，各地方創新券的兌現大都采取企業先行墊付的方式。

(2) 創新券加載許多政策杠桿，實現對創新的精準支持。各地方結合自身實際和發展需求，在支持對象、支持內容、經費額度、兌現比例等方面，形成了各具特色的規定，擴展了創新券的激勵作用，實現了對創新等工作的精準引導。如創新券大多規定面向中小微企業和創業團隊，避免與科技計劃、加計扣除等政策對形成重復支持。又如針對省內區域發展的不平衡，廣東、山東等地方制定了不同比例的補助標準。廣東省級經費與當地實際發放經費的配套比例，對珠三角地區不超過1∶3，粵東西北地區提升至1∶1。再如重慶市創新券按照功能不同分為涉及科技資源共享服務、雙高企業培育和掛牌上市3類。廣州市結合超算中心建設，在創新券中設置“超算券”，鼓勵中小企業購買超算服務等。

(3) 創新券不能自由流通，不具備通常意義的金融風險。創新券與實際貨幣不同，許多地方的創新券發放后都與企業自身綁定，通過規定和技術手段都明確創新券不得也不能轉讓、贈送、買賣等。因此，現有創新券一般不支持自由流通。同時，對于接受創新券的科技服務機構，許多地方也建立了準入制度，吸納服務能力強、水平高、信譽好的單位進入服務單位名錄，搭建了供需間的橋梁，減輕了后期審查的工作量，最大限度地減低違規套現的風險。各地方還有相應的評審機制，并對弄虛作假的行為提出了嚴厲的處罰措施。因此，總體上看，創新券只是財政科技投入機制的創新，不是新的金融衍生品，沒有所謂的金融風險。

3 創新券的實施成效

3.1 降低企業創新成本，激發企業創新活力

企業可借助創新券節省在科研儀器設備方面大量的投入。例如某電子產品公司使用創新券向物聯網平臺尋求驅動電源的傳導輻射測試，完成了該產品多項準入測試，為企業減少700萬元以上的科研儀器設備購置費。創新券的使用以企業先期投入為前提，撬動了企業的研發投入。上海市創新券實施兩年來，兌現發放科技券4 700多萬元，激勵1 850家企業花費2.25億元用于購買科技服務，創新券撬動作用達到1∶5。中山市科技局反映，創新券實施之前的2014年，全市近3 000家規模以上企業中僅約500家企業有研發活動，到2015年科技創新券后補助工作開展后增加至699家，增幅近40%。

3.2 推進科技資源開放共享，促進產學研融通創新

創新券是便于企業使用科技資源的“導航儀”和“進門條”。一方面，60%以上的地方在實施創新券的過程中，充分依托地方科技資源綜合服務平臺或地方科研設施儀器共享協作網，建設科技資源和服務信息公開、集中展示、線上交易的平臺，方便企業查找、預約科技資源服務，大大縮短了企業獲得科技資源服務的周期；另一方面，北京、天津、山西等多數省市通過機構推薦、認定、備案等形式，吸引重點實驗室、工程中心等高水平的創新載體成為創新券的接收單位。僅北京市就有700多家實驗室、工程中心、設計創新中心納入服務機構。北京市等地還配合創新券實施，組織百家實驗室進千家企業活動，進一步暢通了企業和科研基地溝通合作的渠道。通過創新券政策的實施，促進了各類科技資源的開放共享。其中，浙江省大型科學儀器設備整體使用機時和共享率均提高了5%；山東省科研儀器設備的利用機時增長了11%。

3.3 壯大科技服務中介機構，助推科技資源服務業蓬勃發展

科技服務中介機構憑借各地方創新券政策的陸續實施，提升了自身服務能力，同時帶動了地區科技資源服務業環境。例如，上海市把科技創新券線上業務委托給牽翼網實施，通過兩年的發展，牽翼網形成了“互聯網+創新券+科技服務”的模式，通過提供檢測測試和技術服務的在線查詢、咨詢、在線交易、在線支付、信用評價等一體化服務方案。創辦兩年來，注冊企業用戶9 000余家，服務機構近1 700家，匯集大型儀器3萬余臺(套)，服務項目22萬余項，累計交易金額突破3億元，服務覆蓋全國17個省市地區，是國內首個在線交易破億元的科技服務電商平臺。除了牽翼網外，還有易科學、金冊網、凡特網、科淘網等數十家科技中介機構逐步發展壯大。

4 創新券政策實施的機理分析

4.1 創新券是一種科技公共服務供給的方式

科技公共服務是面向科技創新活動的公共服務供給，是政府為主導對科技創新資源進行整合、配置、利用，為高等院校、科研機構、科技企業、政府部門及社會公眾，提供系統、便捷、高效的與科技活動有關的公共服務。科技公共服務的核心點包括兩個方面：一方面是滿足公眾和機構參與科技活動的各種共享需求；另一方是利用各類科技資源，加工生產公共產品并對外服務。公共服務供給的可能方式包括政府服務、政府出售、政府協議、合同外包、特許經營、補助、憑單等。其中，更多的科技類資助更類似于補助和憑單的形式[10]。

(1) 補助，是指當政府認為某些公共服務的社會收益與私人提供者私人受益之間不對稱時，可以有選擇地對提供這些公共服務的企業給予經濟資助，以確保這些公共服務能夠得到有效的供給，實現全社會公共福利的最大化。補助方式可以細分為多種類型，包括補貼、津貼、優惠貸款、無償補貼、減免稅等。在補助方式下，公共服務的生產者是私人企業或非盈利組織，政府選擇特定的生產者提供補助，消費者選擇特定的生產者購買服務，政府和消費者是公共服務的共同提供者，都向生產者支付費用。

補助方式是對生產者的補貼，在一定程度上它把消費者的選擇權限限定為接受補貼的生產者。補貼方式可以適用于多種公共服務領域和行業，特別適用于那些盈利性不高或只有在未來才能盈利、風險大的公共服務。目前經常運用的補助領域有：對高新技術產業和企業給予稅收優惠，對下崗工人、退伍軍人和殘疾人開辦的個體經營商店給予補助，對高危行業給予一定補助，對招募殘疾人就業的企業和單位及供水、供氣企業給予補助等。

(2) 憑單，是針對特定公共服務，對特定消費者群體實施補貼，是補貼消費者，使其在市場上可以自由選擇其需要的服務。憑單分為直接和間接兩類：將食品券直接發給窮人，讓他們自己到商店購買食品，屬于直接方式；對于低收入家庭，政府幫助其租住房屋，個人選擇所租房子，然后由政府部門按月付款給房主，屬于間接方式。

憑單方式和補助方式有顯著差別，補助是對生產者補貼，政府和消費者共同選擇生產者；憑單是對消費者補貼，消費者在市場上自由選擇其需要的公共服務，消費者獨自選擇生產者。

憑單方式的運用也需要一定的條件：一是人們對服務的偏好普遍不同，而且公眾認為這種多樣化的偏好和需求很合理；二是該服務的消費具有有效的排他性，可收費；三是存在多個相互競爭的服務供應主體，而且該服務領域的進入成本很低，只要有需求，潛在的服務提供者就能很容易進入；四是消費者對市場有充分了解，關于服務成本、質量等方面的信息比較容易獲得，對接收誰的服務有較強的選擇能力；五是該服務比較便宜，消費者需要頻繁購買。一般而言，憑單方式不適用于純公共服務的供給，主要可以應用于那些具有排他性和顯著外部效應的公共服務。

創新券政策以科技型中小企業作為創新券發放的主要對象。較之于科技項目的申請，創新券的門檻要低得多。往往只需要是在本地區注冊的科技型中小微企業、高新技術企業以及當地政府重點支持發展的企業，就可以申領，具有很強的普惠性[11]。與財政資金撥付相比，創新券資金的兌現也比較容易完成，減少了財政資金層層下撥出現的資金審批時間長等系列問題，避免了財政科技投入的低效等問題[12]。創新券不同于其他科技類支持方式(見表2)，更類似于憑單，是一種科技財政投入模式的探索和嘗試。

表2 創新券政策與其他部分科技類支持方式的對比

4.2 創新券是營造科技創新生態的重要環節

創新券政策是一種面向用戶、面向市場的創新政策，在實際運作過程中，關聯方有政府、創新券使用者和服務供給者等三方[13]。創新券通過良好的服務延展性和適用性，因地制宜的根據企業創新創業需求拓展服務內容和方式，進而帶動科技服務機構發展壯大，吸引和帶動其他企業與機構加入合作，使得社會化、專業化的科技服務市場持續壯大，營造了協同推進科技資源共享的良好氛圍。通過創新券的流通，以市場需求為牽引，調動了各類主體的積極性，打通了科技資源共享的全環節，有效地推動了科技資源共享服務的效率、質量和效益(見圖1)[1]。

圖1 創新券在科技資源共享過程中的流通示意圖

5 創新券政策實施存在的不足

5.1 創新券政策缺乏國家層面統一的引導規范

各地創新券實施中，在支持對象、操作流程、支持內容等諸多方面存在差異。其中，有一些是因地制宜，結合地方實際的特色舉措；但是，也存在一些是因為地方對創新券工作目標定位的認識不一致或不到位,導致政策支持內容過于泛化或有待深化的情況[14]。此外，還有近一半的省份尚未在省級層面推行創新券。

5.2 創新券跨區域的互認互通尚未全面實現

各地區的產業發展形式與科技資源分布存在不平衡的情況，往往會發生企業在所在地找不到合適的科技資源的情況。目前，創新券跨區域互認互通僅在試點階段，尚未全面鋪開。這大大限制了創新券政策的效力發揮，導致很多地方的企業無法享受到合適的科技服務。同時，不利于區域之間優勢資源互補以及科技資源的開放共享效率[15]。

5.3 創新券政策的激勵引導作用發揮不充分

目前，國家層面還沒有專項經費對創新券工作進行引導扶持。同時，實施中央引導地方科技發展專項資金、推進大型儀器和科研設施開放共享等具體工作尚未與創新券工作形成緊密連接[16]。亟須加強有關工作的統籌，充分發揮創新券政策的撬動和紐帶作用。

5.4 創新券資金使用受財政預算周期限制

地方政府用于創新券的資金要按照財政預算執行。而創新券發放和具體兌現之間存在一定的時間周期，這就會產生用于創新券的財政資金當年不能全部兌現、出現結余的問題。如何延長財政資金的使用期限，使創新券更好符合企業的創新和經營活動規律，也是一個需要解決的問題。

6 全國推廣實施創新券政策的意見建議

6.1 完善國家創新券管理組織體系

全國眾多地區紛紛推廣實施創新券政策，國家層面需要進一步加強全國范圍內創新券政策的統籌協調和規范化管理，可由科技部和財政部在全國范圍內出臺相關創新券指導意見，明確國家層面和地方層面相關部門關于創新券統籌協調及管理服務的有關職能。加強創新券政策的制定完善和引導宣貫，并開展科學化和規范化管理。

6.2 推進科技創新券跨區域合作與互認機制

針對產業發展與科技資源配置不平衡的問題，選擇基礎較好的部分重點區域率先啟動科技創新券跨區域合作與互認的工作機制。可由一個省(市)牽頭，聯合周邊省市，通過簽署合作協議形成服務機構互認、服務內容相通、服務平臺銜接的跨地方創新券服務體系，支持企業和團隊跨省份購買科技服務，促進創新資源在更大范圍開放流動。

6.3 設立支持創新券發展的專項資金

建議國家從中央引導地方科技發展專項資金等渠道劃撥專門經費，加強對創新券工作的支持。形成中央與地方協同投入機制，地方是創新券投入的主體并負責發放企業使用的創新券；中央政府重點獎勵兩個方面，一是根據地方開展創新券工作的績效對地方開展獎勵；二是對于跨區域服務成效突出的科研單位以及科技服務機構開展獎勵。

6.4 搭建國家層面的創新券管理平臺

借助國家現有的科研儀器設施等科技資源共享信息網絡平臺和地方創新券網絡化管理平臺，搭建國家創新券服務信息網站，作為國家層面創新券推廣服務信息服務平臺，推動科技資源服務機構以及創新資源的信息公開，展示各地方創新券工作進展與特色，促進與各省市創新券信息服務平臺的互聯互通。

6.5 加強創新券誠信體系建設

包括完善創新券實施政策制度、強化流程管理、開展信息公開和接受社會監督。各地方組織對創新券申請主體與服務機構進行一定比例的監督抽查，重視社會情況反饋。發現騙取創新券資金的企業、團隊、服務機構和社會中介機構，按情節嚴肅處理。經查實并作出正式處理的，對有關責任主體，納入嚴重失信行為記錄，加強與其他社會信用體系銜接，實施聯合懲戒。