教育治理：基本理論與現(xiàn)實問題

孫綿濤，沈陽師范大學特聘教授，博士生導師，教育經(jīng)濟與管理研究所所長，遼寧省A類一流學科沈陽師范大學教育學一級學科學術(shù)帶頭人，中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學會現(xiàn)代教育管理專業(yè)委員會理事長，全國教育科學規(guī)劃教育管理學科專家組成員。

在我看來，要談教育治理，不僅需要把教育治理的理論問題說得清楚一些，也需要把當前教育治理中一些需要解決的問題說得具體一些。因此，我想要談兩個問題：一是教育治理的基本理論問題，二是當前教育治理中的一些現(xiàn)實問題。這兩方面的問題，哪一個方面都不容易講清楚，而且每一個方面都是可以單獨來探討的。就這兩個問題而言，目前教育理論界和實踐界都還有比較大的探討空間。

一、關(guān)于教育治理的基本理論問題

對教育治理的基本理論問題可謂是見仁見智。我所理解的教育治理的基本理論，主要是說清楚什么是教育治理，即要弄清由誰治理、治理什么和如何治理這三個問題。為了說清楚這三個問題，先簡要地說一下對教育治理這個概念的理解。

（一）什么是教育治理

要理解教育治理這個概念，先要說說“教育”。教育治理中的“教育”，既指各級各類教育，也指各級各類教育中的教育活動、教育體制、教育機制、教育觀念。只有弄清了各級各類教育中的教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念，才有可能將各級各類的教育說清楚。在各級各類教育中，各類教育有從教育內(nèi)容上劃分的普通教育、職業(yè)技術(shù)教育和特殊教育，有從性質(zhì)或舉辦者的角度劃分的公立教育和民辦教育，有從學段角度劃分的學前教育、初等教育、中等教育和高等教育。教育活動是指教育活動的主客體、教育活動內(nèi)容（課程、教材）、教育活動方法、過程、環(huán)境等;教育體制就是教育機構(gòu)和教育制度的結(jié)合體，教育機構(gòu)是指教育實施機構(gòu)和教育管理機構(gòu)，教育制度是建立并保證教育機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的制度，教育制度與教育機構(gòu)所形成的各級各類實施教育體制主要是各級各類學校教育體制和各級各類管理體制;教育機制是教育現(xiàn)象各部分之間相互關(guān)系及運行方式，基本的教育機制有層次教育機制（宏觀機制、中觀機制和微觀機制）、形式教育機制（行政計劃式的機制、指導服務(wù)式的機制和監(jiān)督服務(wù)式的機制）、功能教育機制（激勵機制、制約機制和保障機制）;教育觀念是對教育活動的理性認識，主要包括教育本質(zhì)觀、教育價值觀、教育實踐觀和教育質(zhì)量觀。

為什么在教育治理中只有說清楚了教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念才能理解各級各類教育呢？這是因為當我們運用歷史唯物主義物質(zhì)的實踐活動為第一性的原則研究各級各類教育現(xiàn)象時，首先發(fā)現(xiàn)的是這些教育現(xiàn)象的活動范疇，包括教育活動的主客體、活動的內(nèi)容、活動的方法、活動的過程等要素，以及反映這些要素之間關(guān)系及其運行方式的教育活動的機制;而要使教育活動有序而高效，就要建立相應(yīng)的機構(gòu)與制度，于是就形成了與教育活動有關(guān)同時又居于教育活動之上的教育體制范疇。在教育體制形成過程中，機構(gòu)與制度之間、各種機構(gòu)之間以及各種制度之間就會形成一定的聯(lián)系及運行方式，于是就產(chǎn)生了教育體制的運行機制。當教育體制形成后，教育體制與教育活動之間也要形成一定的關(guān)系并產(chǎn)生一定運行方式，于是就產(chǎn)生了教育體制與教育活動之間的一種機制。我們知道，教育活動的開展、教育體制的建構(gòu)、教育機制的運行，都要產(chǎn)生一定的觀念并受制于一定的觀念，于是就產(chǎn)生了教育觀念這個范疇。當教育觀念形成后，各種教育觀念之間及教育觀念與教育體制、教育機制和教育活動之間都要發(fā)生一定的聯(lián)系并形成一定的聯(lián)系方式，于是就產(chǎn)生了教育觀念的運行機制及整個教育現(xiàn)象運行機制這兩個范疇。由以上分析我們可以看出，在各級各類教育中，教育活動是第一層次的范疇，教育體制是第二層次范疇，而教育機制與教育觀念是第三層次的范疇。之所以把教育活動作為第一層次的范疇，是因為教育活動與其它三個范疇相比，是一個相對獨立的范疇;將教育體制作為第二層次的范疇，是因為教育體制這個范疇是建立在教育活動這個范疇之上的;將教育機制與教育觀念作為第三層次的范疇，是因為這兩個范疇是融入教育活動、教育體制、教育機制與教育觀念這四個范疇之中而存在的范疇。譬如，在教育活動中有教育活動的機制與教育活動的觀念，在教育體制中有教育體制的機制和教育體制的觀念，在教育機制中有教育機制的運行機制和教育機制的觀念，在教育觀念中有教育觀念的機制和教育觀念的觀念以及反映整個教育活動、體制、機制、觀念的教育機制與教育觀念。由此可以看出，教育現(xiàn)象四個范疇的形成和認識的應(yīng)然邏輯，首先是教育活動，然后是教育體制，最后才是教育機制或教育觀念。然而，現(xiàn)實中的教育現(xiàn)象的形成與認識并非全然遵循這一應(yīng)然邏輯，往往偏離應(yīng)然的邏輯，呈現(xiàn)出多開端、非線性的復(fù)雜特征。比如，先是形成和認識教育體制、教育機制，然后在教育體制、教育機制下展開具體的教育活動，隨后再認識和形成關(guān)于教育的觀點，等等。

再說說“治理”，治理是公共管理學的一個范疇。治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯N·羅西瑙認為，治理是通行于規(guī)則空隙之間的那些制度和安排，或許更重要的是當兩個或更多規(guī)則出現(xiàn)重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調(diào)解時才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。格里·斯托克指出，“治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機制不依靠政府的權(quán)威和制裁。治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能從外部強加，它發(fā)揮作用，要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的互動”，1995年全球治理委員會將治理的定義表述為，治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或者不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它包括有權(quán)迫使人們服從正式的機構(gòu)和規(guī)章制度以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構(gòu)或者同意，或者認為符合他們利益而授予其權(quán)力。它有四個特征：治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動，而是一個過程;治理的建立不以支配為基礎(chǔ);治理同時涉及公私部門;治理并不意味著一種正式制度，而是有賴于持續(xù)的相互作用。根據(jù)上述對治理的理解，我們可以將治理定義為，治理是指通過一定的規(guī)則和程序?qū)ο嗷_突和相互競爭的利益的各方進行調(diào)解的一種過程。這種調(diào)解不是外部強加，而是由參與調(diào)解的各方之間的互動而完成的。治理與管制不同。一方面，管制的權(quán)威主要來自政府，而治理的權(quán)威并不為政府所壟斷，治理的過程是國家與公民的合作，政府與非政府組織的合作，公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作，機構(gòu)與機構(gòu)之間的合作，強制與自愿的合作。政府在治理過程中只起到制度的供給、政策激勵和外部的約束作用。另一方面，管制是自上而下的單向度的過程，而治理則是一個上下互動的過程，在這一過程中，與治理活動有關(guān)的各方，主要是通過合作、協(xié)商處理公共事務(wù)。

由以上對教育和治理的理解，可以說，教育治理是通過一定規(guī)則和程序?qū)逃邢嗷_突、相互競爭的利益各方進行調(diào)解的一種過程。這種調(diào)解不以參與調(diào)解的任何一方為權(quán)威，而是參與調(diào)解的各方平等、合作、互動地處理教育的公共事務(wù)，以利于教育各方協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）由誰治理

由誰治理是指參與治理的各方。教育治理一般包括政府、學校和社會三方。政府指的是各級政府，學校指的是各級各類學校，而社會一般指的社會中的各企業(yè)和事業(yè)單位。政府是教育的舉辦者，學校是教育的實施者，而社會是教育的支持者或制約者，這三方理應(yīng)成為教育治理的參與者。政府參與治理的方式一般是制定有關(guān)政策和行政法規(guī)以及提供有關(guān)方面的服務(wù)。政府參與治理的這種方式使得政府參與治理具有強制性的特點，當然有時也具有非強制性的性質(zhì)。一般集權(quán)制的國家，其政府參與治理的方式具有比較明顯的強制性質(zhì)，而分權(quán)制的國家，其政府參與治理的方式一般是非強制性的。參與治理的學校，在參與治理的過程中，因其級別和類型的不同，也會有不同的參與方式和影響力。一般來說，影響學校參與治理的最重要的因素是學校的法人地位，具有法人地位的學校和不具備法人地位的學校在參與治理中的影響力是不一樣的。像高校一般都具有法人地位，校長是法人代表，因為高校本身都具有一定的人權(quán)、財權(quán)和獨立承擔民事責任的能力，而一般的中小學就不具備這些條件，所以中小學就不具備法人地位，其校長也就不是法人代表了。因而，大學參與政府和社會治理中的獨立性、能力和影響力就比中小學強一些。社會參與治理時，不同類型的事業(yè)和企業(yè)單位參與治理的方式和影響力也是不同的，一般來說，大型的和聲譽較好的企業(yè)和事業(yè)單位，其參與治理的能力和影響力，一般要比小型的及聲譽一般的企業(yè)和事業(yè)單位要強。要說明的是，這里所說的社會，還包括市場的成份。因為市場在調(diào)節(jié)政府、學校和社會關(guān)系以及調(diào)節(jié)各種教育的關(guān)系上發(fā)揮著越來越重要的作用。可以說政府不是治理的唯一主體，社會（市場），當然也包括學校在治理中發(fā)揮著重要的作用。這種重要的作用，不僅指社會和學校相對獨立地發(fā)揮作用，而且還指學校和社會能通過各種渠道對政府施加的影響。

（三）治理什么

這主要講治理的內(nèi)容，包括四個方面。

第一個方面是協(xié)調(diào)政府、學校與社會三方主體之間的關(guān)系。總的要求就是要政府對學校實行管、辦、評分離，使學校能面向社會依法自主辦學。為此，在政府這方面，要協(xié)調(diào)各級政府之間及政府內(nèi)部各行政部門之間的關(guān)系，如中央政府與地方政府管理教育的職責權(quán)限的劃分，地方各級政府管理教育的職責權(quán)限的劃分，政府內(nèi)教育行政部門與財政部門和人事部門等部門的關(guān)系等。在學校這方面，要協(xié)調(diào)各級各類學校之間的關(guān)系，以及學校內(nèi)部各種關(guān)系，如要協(xié)調(diào)好學校內(nèi)部教學、科研、德育、管理等工作之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好學校內(nèi)部教師、學生、管理者等各種人員之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好教學、科研等業(yè)務(wù)部門與人事、總務(wù)、財務(wù)等行政部門和黨委、團委、工會等黨群部門之間的關(guān)系，各業(yè)務(wù)部門、各行政部門、各黨群部門與部門之間的關(guān)系。在社會這方面，要協(xié)調(diào)好各有關(guān)社會民眾、社會團體和社會媒體之間的關(guān)系。

第二個方面是協(xié)調(diào)普通教育、職業(yè)技術(shù)教育、特殊教育、公立教育和民辦教育各類教育之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)學前教育、初等教育、中等教育和高等教育各級教育之間的關(guān)系，使各級各類教育能得到協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三個方面是協(xié)調(diào)教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念之間的關(guān)系，改革這四個方面，注意這四個方面的相互作用和相互影響的應(yīng)然邏輯和實然邏輯。

第四個方面是協(xié)調(diào)教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念四個基本要素中各子要素之間的關(guān)系。如在教育活動中，要協(xié)調(diào)教育的主體教師、學生和管理者之間的關(guān)系，教育活動中的內(nèi)容國家課程、地方課程和學校課程及學科課程、活動課程、綜合課程之間的關(guān)系，教育活動方法中的講解、講授、實驗、問答等方法之間的關(guān)系，教育活動過程中的各個活動環(huán)節(jié)及課堂教學與課外活動之間的關(guān)系，等等;在教育體制中，要協(xié)調(diào)機構(gòu)與制度之間、各種機構(gòu)之間、各種制度之間，由各種機構(gòu)與各種制度所形成的學校教育體制與教育管理體制之間、各級各類學校教育體制之間、各級各類教育管理體制之間的關(guān)系等;教育機制中的層次機制與形式機制和功能機制之間的關(guān)系，層次機制中的宏觀、中觀、微觀機制之間的關(guān)系，形式機制中的行政計劃式的機制、指導服務(wù)式的機制和監(jiān)督服務(wù)式的機制的關(guān)系，功能機制中激勵機制、制約機制和保障機制之間的關(guān)系;教育觀念中的教育本質(zhì)觀、教育價值觀、教育實踐觀和教育質(zhì)量觀之間的關(guān)系，以及各種教育本質(zhì)觀、教育價值觀、教育實踐觀和教育質(zhì)量觀之間的關(guān)系。

在上述四個方面的治理內(nèi)容中，政府、學校和社會關(guān)系的協(xié)調(diào)是整個治理的主軸。也就是說，各級各類教育關(guān)系以及某一類或某一級教育中的各種關(guān)系，教育活動、教育體制、教育機制、教育觀念以及教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念各個子要素關(guān)系的協(xié)調(diào)，都是依賴于政府、學校和社會關(guān)系的協(xié)調(diào)，這些關(guān)系的協(xié)調(diào)，都是在政府、學校和社會關(guān)系協(xié)調(diào)以及這三方面中某一方面各種關(guān)系的協(xié)調(diào)過程中實現(xiàn)的。在余下的三個方面的治理內(nèi)容中，各級各類教育關(guān)系的協(xié)調(diào)屬于宏觀的教育治理，而教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念的關(guān)系的協(xié)調(diào)屬于中觀的教育治理，而教育活動、體制、機制和觀念中各子要素關(guān)系的協(xié)調(diào)則是微觀的教育治理。雖然這三種治理都具有相對的獨立性，但一般來說，這三種治理是相互作用的、相互影響的。各級各類教育的治理要依賴于教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念的治理，教育活動、體制、機制、觀念的治理要依賴于這四個范疇中各個子要素的治理。

（四）如何治理

如何治理包括治理的依據(jù)、治理的原則、治理的程序、治理的過程及治理結(jié)果的處理等五個方面。

治理的依據(jù)是指現(xiàn)代教育治理要依據(jù)法律和法規(guī)來治理。除了依據(jù)一般的法律法規(guī)外，特別要依據(jù)教育方面的法律和法規(guī)。另外，在現(xiàn)代學校制度建設(shè)中，由于學校章程是依法制定的學校的憲法，所以在學校治理中，我們要注意依據(jù)學校章程來治理，做到以法治教、以章治校。

治理的原則是說治理要遵循平等、公正的原則，參與治理的各方是平等的，協(xié)商的標準是公正的，對各方的訴求是一視同仁的。

治理的程序是說治理要有一定的程序，有序進行，協(xié)商要有輕重緩急，不能急于求成，否則不會取得好的效果。

治理的過程是說，由于治理是依法和依章治理，因而現(xiàn)代教育治理的過程不可能是一個絕對開放和自由的過程，而應(yīng)是一個開放與約束的對立與統(tǒng)一的過程，或者說是一個自由與控制的對立統(tǒng)一的過程。這一過程在很大程度上表現(xiàn)為政府與市場的對立統(tǒng)一的過程。這就要求現(xiàn)代教育治理要注意處理好開放與約束、自由與控制的關(guān)系，既要強調(diào)開放，也要注意約束;既要強調(diào)自由，也要注意控制;既要注意發(fā)揮政府的作用，也要注意發(fā)揮市場的作用。

治理結(jié)果的處理是說現(xiàn)代教育治理要充分考慮治理各方，由于政府往往在治理中處于強勢地位，所以要特別注意政府方可能出現(xiàn)的非理性行為，而產(chǎn)生的一些非預(yù)料的后果，因而要有相應(yīng)的救濟措施，以消除這些非預(yù)料的后果所帶來的消極影響。

二、教育治理的現(xiàn)實問題

第一是誰治理，即治理主體的問題。

該問題主要表現(xiàn)在，政府對教育還是管得太多，學校依法自主辦學的權(quán)利還沒有真正落實，社會第三方組織依法對教育自主評價還存在這樣或那樣的問題。如，政府依靠掌握的絕對資源，通過各種人才工程、項目工程等工程以及學科評價手段等間接地控制著高等學校的辦學自主權(quán);有些第三方的社會評價組織資質(zhì)不夠，有的評價組織與官方存在千絲萬縷的聯(lián)系。要解決這些問題，還是要繼續(xù)加大政府的放管服改革，并著力于對學校放權(quán)和為學校服務(wù)上;對社會第三方的評價組織要有嚴格的資質(zhì)標準，使這些評價組織既能有質(zhì)量又能獨立自主地發(fā)揮作用。

第二是治理內(nèi)容中的問題。

首先說說各級各類學校之間的關(guān)系問題，這里重點講高等教育“雙一流”建設(shè)中的問題。“雙一流”建設(shè)中，涉及到中央雙一流建設(shè)的高校，地方雙一流建設(shè)的高校，以及雙一流建設(shè)的高校與非雙一流建設(shè)高校這三類高校之間的關(guān)系。現(xiàn)在存在的問題是政府對非雙一流建設(shè)的高校支持力度不夠;中央雙一流高校、地方雙一流高校和非雙一流高校之間形成了不公平競爭;由于高校的分等，社會上對非雙一流高校產(chǎn)生了一些歧視現(xiàn)象等。為此，政府在重視雙一流高校建設(shè)的同時，也要出臺相應(yīng)政策加強非雙一流高校的建設(shè)，以消除高等教育“雙一流”建設(shè)中的這些不利影響。

其次談?wù)剮煼对盒煼秾I(yè)和非師范專業(yè)的關(guān)系問題。近一兩年，教育部在加強新時代教育隊伍建設(shè)的同時，要求要加強師范專業(yè)的建設(shè)，并要求師范大學師范生所占比例達到70%。如此，前些年一些師范大學為向綜合性大學看齊所辦的大量的非師范專業(yè)就面臨著停止招生或少招生的問題，由此就產(chǎn)生了在師范大學的專業(yè)建設(shè)中如何處理好師范專業(yè)建設(shè)與非師范專業(yè)建設(shè)的關(guān)系問題。對這一問題國家也要在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，出臺相應(yīng)政策來處理好這些非師范性專業(yè)或撤銷或轉(zhuǎn)型等出路問題。

再次談?wù)劯骷壐黝惤逃卫碇械慕逃顒印⒔逃w制、教育機制和教育觀念改革的關(guān)系問題。這里面比較突出的問題有兩個：一個是當前只重視各級各類教育改革，沒有認識到各級各類教育深層次改革中的教育活動、教育體制、教育機制、教育觀念改革的意義;二是教育活動、教育體制、教育機制、教育觀念改革不配套，不太注意從教育活動到教育體制，再到教育機制最后到教育觀念應(yīng)然邏輯的改革，這四個范疇非線性、多開端的實然邏輯的改革現(xiàn)象比較多。另外，忽視教育體制改革與教育機制改革應(yīng)有的區(qū)別，片面強調(diào)二者的聯(lián)系，教育體制改革與教育機制改革由以往的分離到二者的結(jié)合，到現(xiàn)在提出完全落實到教育機制改革上的現(xiàn)象比較突出。解決上述這些問題，要在理論和實踐上深刻認識各級各類教育與教育活動、教育體制、教育機制、教育觀念改革的關(guān)系，以及教育活動、教育體制、教育機制與教育觀念這四個范疇之間內(nèi)在的聯(lián)系，并在具體的改革措施上加以體現(xiàn)。

第三是如何治理中的問題，這里主要談一個關(guān)鍵問題，即依法治理的問題。

對于依法治理的意義大家都很清楚，現(xiàn)在的問題是法律制度本身還不健全。如在立法制度上，立法修法緩慢，教育法律體系跟不上教育改革發(fā)展的需要;教育實體法與程序法不配套;教育法律規(guī)范中的三個要件，即假設(shè)、處理、法則脫節(jié)的現(xiàn)象還存在;在執(zhí)法制度上有法不依，執(zhí)法不嚴現(xiàn)象還比較嚴重。因此要在教育治理中真正做到依法治理，就要完善這些法律制度并嚴格按這些法律制度來搞好教育治理。

責任編輯︱谷 月

讀者熱線：010-62027830

投稿郵箱：zgdy_jiangtang@163.com