規劃編制影響規劃完成程度的定量分析

陳 升，劉 澤，楊永恒

(1.重慶大學 公共管理學院，重慶 400030; 2. 清華大學 公共管理學院，北京 100084；3. 清華大學 中國發展規劃研究院，北京 100084)

一、對兩個現象的理論追問

我國已經成功編制并實施了十二個五年規劃(計劃)。有兩個現象值得關注：第一，中國的五年規劃決策機制從內部集體決策模式、“一言堂”決策模式、咨詢決策模式到集思廣益型決策模式，不斷地完善和改進，目前已經相對成熟[1]；第二，中國是五年規劃(計劃)實施時間最長而且最成功的國家。在1978-2008年這30年當中，發展速度最快的10個國家有8個編制、實施了發展計劃，而中國又是其中發展速度最高的國家[2]。透過以上兩個現象，我們進一步追問：我國五年規劃實施為什么如此成功？規劃編制與規劃完成程度存在什么關系？

目前國內外關于該問題的研究沒有展開：國外研究主要集中在城市規劃、戰略規劃等方面，研究中國五年規劃的文獻不多，少數學者如Heilmann S等(2013)闡述了規劃的編制歷史演變、規劃的運行機制、規劃的治理模式和規劃的政策實驗及調整[3]。國內研究主要集中在五年規劃的演變歷程[2]、五年規劃決策研究[4-5]、五年規劃實施機制研究[8]、五年計劃實施情況研究[7-8]。本研究試圖利用第一手調研數據探討規劃編制與規劃完成程度二者的關系，并進一步探討規劃文本質量和規劃實施在二者關系中的中介作用與調節作用。

二、文獻綜述與假設的提出

目前研究規劃完成程度影響因素的實證文獻主要是國外文獻，但是關于五年規劃完成程度影響因素的實證研究較少。國外主要集中于戰略規劃、城市規劃等。為了研究方便，本文在文獻綜述過程中先不區分五年規劃、戰略規劃或者城市規劃，先是在大量文獻基礎上，歸納一般規劃完成程度與相關因素的關系。

(一)規劃編制與規劃完成程度

規劃編制主要涉及到編制的主體、編制的程序、規劃具體方案等[9]。規劃完成程度指的是規劃的主要任務和指標完成程度[10]。目前關于規劃編制與規劃完成程度二者的關系研究較少。從理論分析來看，規劃編制的參與主體的廣泛性有利于各方表達利益需求，加強各參與方對規劃的理念認同感，在實施過程中參與的積極性會更高、面臨的阻力也會小一些，利于規劃完成程度的提高。部門領導、智庫專家、基層群眾、人大代表、政協委員等進行對話，有利于獲取更多的信息源和汲取各方的智慧，編制的規劃文本科學性更高，實施水平也可能更高。因此，我們提出：

假設1：規劃編制對規劃完成程度具有顯著的正向影響。

(二)規劃質量與規劃完成程度

規劃質量主要涉及規劃方案本身質量和規劃含金量。具體來看，包括：規劃長遠導向性。規劃引領經濟社會發展，必須具有科學、有效的長遠導向性，才能避免短期行為和短期效應，為更長遠的發展奠定基礎。是否充分考慮外部環境。外部環境往往對規劃完成程度產生影響，因此在制定規劃時要考慮外部環境因素，如政治、經濟、社會、科技和利益相關者等，并努力與之相適應[11-13]。在外部環境中，比較突出的是政治環境，出現如政治環境動蕩等極端情況可能對規劃類型產生影響，甚至阻礙規劃的執行實施[14]。指標設置彈性。給五年計劃指標留余地是我國計劃實施過程中的經驗。據統計，中國歷次五年計劃指標都會給指標留有10%的余地。“十一五”規劃給主要指標大致留了20%的余地[15]。這與“十一五”規劃的編制過程中，有效落實了決策科學化、民主化和程序化是密切相關的。指標的可測度性和問責性。從評估結果來看，凡是定量的指標發展情況都顯著好于未定量指標。從歷史對比來看，“十一五”規劃的主要指標完成情況高于以往的重要原因之一是對所有的核心指標進行了定量化，并要求必須進行中期評估，這就形成了有效的導向和約束機制[15]；文本的公平性。規劃文本的回應性、公共性等作為一種“績效指標”，對政策績效有很大影響[16]。同時，規劃文本是否照顧不同利益相關者的利益，考慮成本和收益在不同利益群體之間的分配也會影響規劃實施績效；文本的協同性。如果沒有良好的實施組織機制和管理能力等進行協同配套，那么高質量的規劃文本本身所具有的能量就無法發揮出來[17]。同時，從橫向上是否與其他機構和相關部門的規劃或政策進行了有效協調，從縱向上是否與區域或上級政府進行了有效銜接，這些都會影響到規劃完成程度。文本項目是否列入上級或國家規劃，正如王紹光、鄢一龍所說的，“爭取使自身的項目列入國家規劃是地方的一個重要的活動目標”[1]。項目列入上級或國家規劃盤子當中，才能在政策、資金、技術等方面爭取支持，為本地發展注入生機和活力。因此，我們提出：

假設2：規劃質量對規劃完成程度有顯著的正向影響。

(三)規劃質量在規劃編制和規劃完成程度關系中的中介作用

規劃質量是規劃編制和規劃完成程度的紐帶。規劃編制的特質好壞轉換為文本的質量高低進而影響著規劃完成程度。目前研究該問題的文獻暫時沒有檢索到。從理論分析來看，決策民主化方面，決策過程民主性越高，越能反映各方主體利益和社會需求，在實施過程中面臨的阻力越小、可操作性越高，就越利于實施績效提高。決策科學化方面，科學化越高，信息數據收集越充分，文本協同性越高，操作性越強，實施水平越高；采用先進技術，指標彈性和可測度性越好，規劃文本的指導性越強，實施水平即越高。陳一新等也認為規劃編制信息數據變得豐富、可靠和實際，那么規劃成果質量也會隨之變高，規劃成果也能更有效指導規劃實踐[18]。決策法制化方面，越是按照規范程序走，越能減少人為犯錯可能性，規劃文本科學性越高，實施水平越好；越是按照法治程序去反復征求各方面意見，越是能擴大共識范圍，提升實施水平。因此，我們提出：

假設3：規劃質量在規劃編制與規劃完成程度過程中起到中介作用，即規劃編制通過規劃質量影響規劃完成程度。

(四)規劃實施在規劃質量與規劃完成程度關系中的調節作用

編制出一個高質量的規劃文本并不必然導致較高的規劃完成程度。這取決于規劃實施過程中的規劃宣傳、組織領導力、組織工作方式、內部資源和外部支持等。規劃宣傳。公眾只有通過對政策的知曉才能了解和判斷政策是否滿足自身的需求，也才能通過反饋這一政策的雙向溝通機制促使政府修正政策提高政策質量，最終實現政策績效[19]。組織領導力，政府部門的領導重視程度[20]、管理能力和分析思考能力[21]等有助于將規劃文本內容落實到實處，提高規劃完成程度。而領導人更換頻率越高，越可能因為新官上任三把火隨意修改規劃[22]，導致行為短期化[23]，進而導致規劃文本質量和規劃完成程度的不穩定[24]。組織工作方式。好的工作方式能夠形成良好的規劃執行合力，減少規劃執行阻力，使得規劃文本質量和規劃實施共同提升規劃完成程度。組織內部資源。充足的財政、人員、時間等資源能將規劃文本項目等落到實處，提升規劃完成程度。外部支持。包括專家提供專業的規劃工具、執行理念[25]，取得利益相關者的支持和理解[26]，都能有效提升規劃完成程度。因此，我們提出：

假設4：規劃實施在規劃質量與規劃完成程度中起調節作用，即高水平規劃實施會強化規劃質量和規劃完成程度之間的關系，反之則削弱兩者的關系。

綜上所述，研究模型如圖1所示。

圖1 研究模型

三、數據來源與測量工具

(一)數據來源

2011-2015年，重慶市經濟增長速度分別為16.4%、13.6%、12.3%、10.9%、11%，在全國各省市屬于較高的，甚至多個季度領跑全國。基于此,本研究選取規劃完成程度較好的重慶作為調研區域。重慶市“十二五”規劃是市發展改革委牽頭承辦，市經信委、市旅游局等30個部門參與編制的。為了全面科學了解實際情況，本研究采取目的抽樣的方法，對牽頭和參與編制的31個政府部門全部進行了調研。我們將問卷發放到實際參與到規劃編制、實施的官員。每個工作部門至少有3個以上政府官員參加，且至少有一名是規劃編制參與的領導。問卷共發放120份，發放形式主要有兩種：一種是課題組成員親自到現場發放問卷并回收；另一種是通過打電話、發郵件的形式發放、回收問卷。兩個月后，共回收了99份有效問卷，有效回收率82.5%。

在調研的樣本當中，進入所調研樣本單位的平均年限是6.9年，其中最短的是0.5年，最長的是30年；當公務員的時間平均年限11.39年，其中最小是0.5年，最長的是36年；單位中50歲以上人的比例平均是2.16%，最小是1%，最大的是5%；處級干部占比47.3%，科級干部占比45.2%，科員以下占比3.2%，其余占比4.3%。可以看出被調查者所覆蓋人群較廣，樣本的代表性較強。

(二)測量工具

目前在五年規劃編制、質量、實施和實施水平等領域，針對官員的問卷實證研究非常缺乏，成熟量表很少。因此，在題項設計過程中，作者在借鑒國外關于戰略規劃、城市規劃相關測量項目，并與相關領域的學術專家和政府官員進行討論，設置了相關題項條目，使得題項表述更為貼近實際情況和官員群體的話語體系。規劃編制，主要涉及內部組織領導力、內部公務人員參與度、內部資源和征求外部意見等方面，設計了17條條目；規劃質量，主要涉及上屆規劃評估、規劃文本質量、規劃文本含金量，設計了14條條目；規劃實施，主要涉及規劃宣傳、組織領導力、組織工作方式、組織內部資源、績效考核評估和相關利益者支持等方面，設計了29個條目；規劃完成程度，目前關于五年規劃完成程度測度文獻較少。五年規劃作為一個發展的藍圖或路線圖，包括指導方針、規劃目標、重大任務和保障措施等部分。規劃的總目標、分目標、任務、分項任務形成了一個多級的“投入-產出”鏈條[注]以“十一五”規劃綱要的第三項目標“資源利用效率顯著提高”為例，這一目標分解為四個子目標：單位國內生產總值能源消耗降低20%左右，單位工業增加值用水量降低30%，農業灌溉用水有效利用系數提高到0.5，工業固體廢物綜合利用率提高到60%。針對這些目標，提出了建設發展循環經濟，建設資源節約型社會的任務，并分為節約能源、節約用水、節約土地、節約材料、加強資源綜合利用等分項任務。。因此對規劃完成程度的評估的核心主要是對規劃目標和主要任務的評估，包括5個條目。

特別指出的是，五年規劃是國家和一個地區最大的公共政策[27]，因此編制和實施涉及眾多主體，過程異常復雜。單獨深入獲取一個地區的調研一手數據著實不易。而對于一個地區而言，除了規劃編制、規劃質量和規劃實施等影響五年規劃完成程度之外，經濟基礎、重大自然災害和國內外形勢變化等因素也會對五年規劃完成程度產生影響。但是對于同一個地區而言它們是一致的，因此本研究暫時不考慮經濟基礎、是否發生重大自然災害和國內外形勢是否發生重大變化等控制變量。

四、實證結果與討論

(一)問卷的信度與效度檢驗

SPSS統計軟件分析表明，本文所使用的量表Alpha值均超過0.7，表明量表有較好的信度。關于效度檢驗，由于本文的主要變量都是單一維度變量，與已有文獻一致，因此主要進行驗證性因子分析[28]。SPSS統計軟件分析表明，規劃編制、規劃質量、規劃實施和規劃完成程度所抽取的共性因子對維度總方差的最后累計貢獻率分別為64.536%、75.350%、52.140%和56.238%，均超過50%，說明量表的效度很高。而且，各維度因子載荷值均遠高于0.4說明同一因子下的測量項目能夠有效反映出同一構念[28]。

(二)相關性分析

研究變量的相關性分析顯示，規劃編制、規劃質量、規劃實施與規劃完成程度之間都在 0.01 水平上顯著，說明變量間存在顯著的正向相關關系。相關性分析結果初步支持了本文的研究假設。

表1 各變量間相關關系分析

注：**表示在 .01 水平(雙側)上顯著相關。

(三)規劃編制和規劃完成程度：規劃質量的中介作用檢驗

按照溫忠麟和陳曉萍等學者總結的中介效應檢驗方法[29-30]，通過表2的模型1顯示，規劃編制對規劃質量存在顯著的正向影響(β=0.811，P<0.001)。模型2顯示，規劃編制對規劃完成程度存在顯著的正向影響(β=0.361，P<0.001)，該結果支持本文的研究假設1。模型顯示，規劃質量對規劃完成程度存在顯著的正向影響(β=0.491，P<0.001)，該結果支持本文的研究假設2。最后，我們進一步考察規劃編制和規劃質量共同對規劃完成程度的影響，如模型4顯示，規劃質量對規劃完成程度存在顯著的正向影響(β=0.351，P<0.01)，而規劃編制對規劃完成程度的影響不再顯著，這說明規劃質量在規劃編制和規劃完成程度之間起著完全中介作用，即假設3得到證實。這說明規劃編制對規劃完成程度產生影響，必須建立在規劃質量的基礎之上。

表2 規劃編制和規劃完成程度： 規劃質量的中介作用檢驗

注：回歸分析時，自變量和因變量均進行了標準化處理；***P<0.001，**P<0.01。

(四)規劃編制和規劃完成程度：規劃實施的調節作用檢驗

根據溫忠麟和陳曉萍等學者總結的調節作用檢驗方法[29-30]，從下表模型1看出，規劃質量對規劃完成程度存在顯著的正向影響(β=0.491，P<0.001)。從模型2顯示，規劃質量對規劃完成程度不存在顯著影響，規劃實施對規劃完成程度存在顯著性影響(β=0.454，P<0.01)。從模型3來看，規劃質量和規劃實施的交互項對規劃完成程度并不存在顯著性影響。依據前面說的檢驗方法，說明規劃實施在規劃質量和規劃完成程度二者關系中不存在顯著的正向調節作用，假設4不成立。

表3 規劃質量和規完成程度： 規劃實施的調節作用檢驗

注：回歸分析時，自變量和因變量均進行了標準化處理；***P<0.001，**P<0.01。

雖然規劃實施對規劃質量和規劃完成程度的調節作用并不顯著，但是有沒有可能是規劃實施這一潛變量內部的細分維度對其產生調節效應呢？按照同樣的方法我們逐一進行檢驗。

因子分析的數據分析表明，規劃實施包括規劃宣傳(Alpha =0.713)、規劃實施過程組織領導力(Alpha =0.755)、規劃實施過程組織工作方式(Alpha =0.716)、規劃實施組織內部資源(Alpha =0.761)、規劃實施過程組織績效評估(Alpha =0.740)、規劃實施過程相關利益者支持程度(Alpha =0.706)等六個二級維度可解釋的方差變異分別為64.768%、66.783%、68.072%、60.082%、49.438%和63.002%，因此二級維度的信效度都很好。各個項目在相應因子上具有較大的負荷，都處于0.6-0.8之間，均遠高于0.4，這表示同一因子下的測量項目能夠有效反映出同一構念[28]。

按照溫忠麟和陳曉萍等學者總結的檢驗方法，我們將規劃宣傳、規劃實施過程組織領導力、規劃實施過程組織工作方式、規劃實施組織內部資源、規劃實施過程組織績效評估、規劃實施過程相關利益者支持程度等逐一檢驗，觀測它們在規劃質量和規劃完成程度之間的調節作用。最終發現規劃實施過程績效評估對規劃質量和規劃完成程度二者關系存在調節作用。具體來看，表4模型3顯示，規劃質量和規劃實施過程績效評估的交互項的回歸系數在5%水平下顯著(β=0.201，P<0.05)，這說明當政府的績效評估制度較為完善、嚴格時，規劃質量對規劃完成程度的影響會顯著增強。在調研訪談中發現，在規劃編制過程中，規劃編制領導小組會多次征求各部門、各地區領導的意見。在制定規劃目標和任務時，規劃編制領導小組也會和各部門、各地區領導充分銜接。因此規劃實施過程中，分解到各部門和各地區的考核指標必須嚴格執行，績效考核(如年終獎金、功過獎懲、配套資金獎勵等)都是跟規劃完成程度緊密掛鉤的。這就倒逼各地區和各部門領導必須通過組織、政策、投資、改革等方式方法保障規劃目標和任務的完成。

表4 規劃質量和規劃完成程度： 規劃實施過程組織績效評估的調節作用檢驗

注：回歸分析時，自變量和因變量均進行了標準化處理；***P<0.001，**P<0.01，*P<0.05。

五、研究結論與啟示

本文研究規劃編制如何影響規劃完成程度的內在機理和邊界條件，為政府部門強化規劃編制、提升規劃文本質量和加強規劃實施提供了較強的指導意義。

首先，要進一步完善規劃編制。本文研究表明，規劃編制不僅直接影響規劃質量，而且通過規劃質量影響規劃完成程度。這表明，要提高規劃質量和規劃完成程度首要的就是完善規劃編制。這為政府部門繼續推動完善規劃編制提供了重要的實證證據。在問卷設置中，規劃編制包括四個二級維度，分別是編制過程組織領導、編制過程部門人員對規劃參與度、編制過程組織資源和編制過程征求外部利益相關者意見等。在做四個二級維度對規劃編制的回歸分析得知，其中組織領導力對規劃編制的解釋力最大(β=0.338, P<0.001)，其次是部門人員對規劃參與度(β=0.319, P<0.001)，再次是征求外部利益相關者意見(β=0.300, P<0.001)，最后是組織內部資源(β=0.272, P<0.001)。五年規劃涉及經濟社會發展方方面面，是中國最大的公共政策之一。案例研究表明掌握更多知識和具備豐富決策經驗的領導利于引導編制決策過程共識的形成[31]。所以在規劃編制過程中，政府部門要選一位德才兼備、知識全面、經歷豐富的領導人負責規劃的編制工作。此外，規劃的部門力量要多元化、知識化、專業化。調研中了解到某些區縣負責編制五年規劃只有兩個人，分別是科員和副科員，他們坦言，“每天應付大量的日常性工作，對于編制五年規劃是力不從心”。因此，上級政府部門要注重加強對下級政府部門五年規劃制定的培訓和指導，提高規劃部門工作人員的工作能力。同時，要加大五年規劃編制的資金、人員、時間等組織資源的保障。

其次，政府部門要重視規劃質量的提升。本文研究表明規劃質量正向顯著影響規劃完成程度，而且規劃質量在規劃編制與規劃完成程度間存在完全中介效應。這表明規劃質量不但是影響規劃完成程度的重要因素，而且是規劃編制影響規劃完成程度的關鍵的環節。因此，要高度重視規劃的質量提升。為了深入研究應該具體從哪些方面入手，結合我們的調研數據和訪談資料，我們分析發現在“貴單位牽頭(或參與)編制的‘十二五’規劃的發展目標可量化程度”、“貴單位牽頭(或參與)編制的‘十二五’規劃當中含有應對突發情況(如災害突發事件等)的對策”、“貴單位牽頭(或參與)編制的‘十二五’規劃中關于規劃實施的保障措施的明確程度”等三個題項選擇“完全贊同”或“高或者很高”的比例最低，依次是69.5%、74%和75.8%。因此，政府部門編制規劃文本時，要加強目標的量化程度；要加強對紛繁復雜的形勢的預見性，制定目標和任務留有余地，準備應對各種突發情況的預案；要細化具體化規劃實施的保障性措施。

最后，要重視規劃實施過程的績效評估。本研究實證研究表明規劃實施過程績效評估對規劃質量和規劃完成程度二者關系存在調節作用。換言之，當政府的績效評估制度較為嚴格時，規劃質量對規劃完成程度的影響會顯著增強。所以，在規劃實施過程，一要健全五年規劃目標任務年度分解落實機制，將五年規劃綱要的目標任務進行分解，將其作為政府一把手的考核指標，并跟蹤落實、評估和監督；二要注重對部門績效和個人績效進行考核，既注重過程考核，也注重結果考核，讓政府部門工作人員依法辦事，提高辦事效率和效益。

需要說明的是，本研究只是對規劃編制和規劃完成程度之間關系的一次實證研究嘗試，仍然存在一定局限。首先，本文的調研樣本均來自重慶市政府部門，未來可以將調研范圍擴展到其他省份，并擴充調研樣本。其次，本文收集的數據都是橫截面數據，未來需要收集縱向數據進行研究。最后，本研究是在研究假設，未來可進行深入的案例研究，探究內部更復雜的機制，并構建相關理論。