以開展信用等級評價為抓手深入推進事業單位信用監管機制建設

● 廣州市委編辦事業單位登記管理處課題組

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會誠信及信用建設，在國家宏觀戰略層面提出了一系列重要論述，作出了一系列重大部署，為深入推進社會信用體系建設、開展事業單位信用等級評價指明了方向。

一、廣州等地開展事業單位信用等級評價的主要探索

近年來，根據中央有關社會信用建設的決策部署，廣州市參照國內外企業信用評價機制的有關做法，探索對事業單位開展信用等級評價，加強事業單位信用體系建設。通過試點，廣州市初步建立起事業單位信用等級評價體系，基本形成了事業單位信用監管聯動機制，有力促進了事業單位社會信用意識、自身形象認知的自覺培塑和提升。

（一）試點主要探索

1.構建工作機制。成立等級評價工作領導小組，由黨政分管領導任組長，各相關部門負責人為成員，明晰各成員單位職責任務，加強統籌協調，形成工作合力。

2.構建評價指標。以事業單位登記管理機關及其他行業主管部門掌握的信息為基礎，構建評價指標體系。主要包括如下信息：法人登記基礎信息、業務活動開展情況、接受登記管理機關監督管理情況、接受其他有關部門監督管理情況、受表彰獎勵情況、其他能反映法人信用狀況的情況。

3.評價周期。每一工作年度進行一次評價，事業單位在非評價期發生重大失信行為的，實時調整其信用等級，確保信用等級相對穩定又動態變化。

4.評價主體。以政府為主導開展等級評價試點。機構編制部門負責歸集除行業主管部門外其他部門的涉及事業單位失信及獎勵信息，舉辦單位、行業主管部門負責事業單位業務開展情況及承諾事項完成情況的評價。同時，探索引入第三方機構對參評單位開展社會公眾（含服務對象）滿意度和公信度調查。

5.分類監管。對最高信用等級單位主要是監督其按標準規范運行，確保其始終保持良好信用；對次級單位實行常規管理，督促提高其業務能力和服務水平；對第三等級單位實行定期和專項檢查，對外發出該事業單位有較大信用風險的警示；對末級單位列入行政執法重點監控對象，對外發出嚴重失信警告，并予以公示。

6.聯合獎懲。根據評價結果生成聯合獎懲對象的“紅黑名單”。列入紅名單的單位，在辦理行政審批時可實施“綠色通道、容缺受理”；事業單位人員編制年度計劃可在空編數額內足額核定、事業單位工作人員年度考核優秀比例適當提高。對失信的事業單位，取消其評先評優資格，暫停辦理機構編制審批業務，降低事業單位工作人員年度考核優秀比例。

7.信用修復。事業單位糾正了失信行為、基本消除不良影響，做出不再發生類似行為的承諾并得到信息提供部門認可，自覺接受信息提供部門監督檢查及誠信約談的，其信用等級可按一定程序實施修復。

（二）面臨的主要問題

事業單位信用等級評價工作起步時間晚，發展歷程短，特別是缺少頂層統籌規劃，開展區域有限，與企業等其他類型法人組織的信用建設工作有較大差距。一是評價指標體系不夠科學，量化賦分不盡合理，評定結果區分度不足，影響了評價的嚴肅性和權威性。二是政府部門間信息共享機制不夠完善，信息交換渠道不夠暢通，影響了評價效率。三是配套政策不夠健全，部門間互動不夠有力，評價成果轉化運用有待改進。四是各地自行制訂的評價標準相互之間差異較大，同一等級標識在不同標準下含義不同，評價成果難以跨區域應用。

二、深化事業單位信用等級評價體系改革創新的總體考慮和具體舉措

（一）總體考慮

1.建立健全工作推進機制。加強事業單位信用建設工作的組織領導和頂層規劃，建議依托中央和各級全面深化改革委員會和事業單位改革領導小組建立由黨政分管領導牽頭、以實施評價涉及的政府職能部門為主要成員、機構編制部門具體負責的工作領導機制，組織深入開展評價試點，加強試點督導，確立標準體系，推廣試點經驗，促進相關立法，強化結果運用。

2.科學合理制定工作路線圖。一是提升拓展試點范圍。建議中央和國家有關部門統籌安排，參照開展事業單位分類改革試點有關做法，從全國范圍內甄選若干個情況差異較大、體現自身特點、具有較強代表性的地區開展試點，擴大樣本數量。二是組織試點驗收。試點等級評價至少開展1個周期后，由中央和國家有關部門牽頭，組織對各地試點工作進行檢查驗收，重點圍繞開展等級評價在促進事業單位自身建設發展、提高社會公益服務水平等方面的影響和效應，謀劃全面推進等級評價工作。三是推廣試點經驗。認真總結各地試點成效，通過高層次、大范圍、寬領域、跨區域的全國性試點，形成既有統一標準，又有各地特色，可復制推廣的等級評價做法，向全國各地、各行業不同類型事業單位全面鋪開。

3.合理設置聯合獎懲措施。建立健全信用信息跨部門共享和守信聯合激勵失信聯合懲戒機制。將信用等級評價結果作為機構編制管理、單位獎懲、財政補貼、人員收入、有關人員任免等的重要依據；在政府招標采購、公共資源分配等有關事項中，積極應用等級評價結果，對信用良好、獲評級別高的事業單位，給予政策傾斜和優先扶持。對發生重大失信行為的事業單位，及時開展專項治理，其中對嚴重失信的事業單位，重新評估其機構設置的合理性，建立健全事業單位退出機制。

4.積極推動建立相關法規體系。信用等級評價需要用法律和制度來保證。積極總結梳理試點經驗做法，建議盡早組織研究制定事業單位信用等級評價相適應的法律法規、政府規章，并加強與現行法律法規的銜接配套，努力解決開展等級評價工作的法律法規和政策依據不足的問題，圍繞評價工作涉及的各個環節和相關領域，形成保障和促進評價工作有力開展的政策法規體系。

（二）建立事業單位等級評價通行標準的體系構想和中長期方案

在全國范圍內推進開展事業單位信用等級評價工作，首先要研究制訂一套科學合理、操作性強、可復制推廣的標準規范。總的來看，應立足事業單位現行監督管理體制機制，建立適應當前和未來形勢發展需要的評價標準。

1.評價等級。事業單位信用等級劃分為AAA、AA、A、B、C、D共6個級別，分別代表信用優秀、信用良好、信用較好、信用欠佳、信用較差、信用極差。

2.考核指標。考核指標按照扣分項和加分項分為兩大類，根據所占權重不同，給予相應的賦分，見圖1。參評單位初始分均定為100分，由評價實施主體對照考核指標，按相符程度輕重對評價對象分別予以扣分或加分。

扣分項目包含公益服務質量等13個方面。

（1）（公益類事業單位）公益服務質量方面。偏離公益目標的；被投訴、舉報并查實存在問題的；投訴、舉報問題整改不及時、不到位的；在所屬行業出現較嚴重失信行為的；因服務差被媒體曝光、產生不良影響的。

（2）（公益類事業單位）公益服務能力方面。服務設施不健全或利用不充分的；管理制度不健全或執行不到位的；從業人員與業務范圍不相適應的；公益服務信息公開情況差的。

（3）機構編制管理方面。擅自調整內設機構或超編進人的；擅自超職數、超規格配備領導干部的；擅自變更機構名稱、規格、性質、職責，加掛牌子的；以虛報人員等方式占用編制并冒用財政資金（吃空餉）的；偽造、篡改、虛報、瞞報機構編制統計資料的；其他違反機構編制管理規定的行為。

圖1 各扣分項目比重

（4）登記管理方面。未按法人證書的宗旨和業務范圍開展活動的；執業許可證書、行業資質證書過期或被取消資質的；財務不獨立核算的；財政撥款的事業單位負債超過總資產的100%的；無正當理由，3個月以上不正常開展業務活動的；其他違反事業單位登記管理規定的行為。

（5）財政管理方面。未制定資產管理、內部控制、財務檔案管理等制度規定的；政府招標采購不符合有關法律法規規定的；未按規定征收非稅收入、使用財政票據或列支支出的；其他違反財政管理規定的行為。

（6）人力資源和社會保障管理方面。違反公開招聘程序和崗位設置管理規定聘用、管理人員的；未按規定辦理社會保險登記的；其他違反人事管理或社會保險法律法規的行為；當年度發生勞動人事爭議被仲裁敗訴或受到重大勞動保障監察行政處罰的。

（7）公安管理方面。未按規定在具備特種行業經營資質的刻章單位刻制印章的；單位用車發生重特大道路交通事故負同等以上責任的；整改不及時或因單位安全管理漏洞引發安全事故的；其他履行安全管理責任缺位的行為。

（8）稅務管理方面。按規定應當辦理稅務登記未辦理的；未按照規定使用、管理稅務登記證件和發票的；未按照規定的期限辦理納稅申報、報送納稅資料的；其他違反稅務管理規定的行為。

（9）司法管理方面。工作人員因履行職務觸犯法律，受到司法機關制裁的；具有協助人民法院義務的單位，不進行協助，被人民法院處罰的；對人民法院生效裁判、調解書不執行的；對司法建議無反饋的。

（10）審計管理方面。經審計機關認定有違規行為的；審計查出問題未整改到位的；拒絕、拖延提供與審計事項有關資料的；因其他原因被審計部門給予行政處罰的。

（11）物價管理方面。不執行政府指導價、政府定價的；瞞報、虛報、拒報收費收支情況的；其他價格違法行為。

（12）信貸方面。存在不良信貸記錄的。

（13）其他方面。單位及其職工違反行業管理法律法規的；事業單位主要負責人未依法履行安全生產管理職責，導致事故發生的；發生重大事故、事件，隱瞞不報、謊報、拖延報告、擅離職守或者未按規定報告、不采取措施處置或者處置不力的；違反其他法律法規、規章和規定的。

加分內容包括兩個方面。一是單位（含單位內部組織）及其員工獲得地市級以上黨委、政府或相關部門獎勵的；二是開展法人治理結構建設，建立以理事會為核心的法人治理結構，依照章程運行，取得明顯成效的。

3.評價流程

評價流程包括事業單位自評、舉辦單位評分、監管部門評分、初步確定等級、異議復核申請、評價結果公示。

具體流程：事業單位對照評分標準進行自評，并將評分結果報舉辦單位；舉辦單位根據所掌握情況及事業單位自評情況，對事業單位進行評分；機構編制及相關職能部門對事業單位進行評分，第三方調查機構負責對公益類事業單位公益服務質量調查評分；機構編制部門匯總評分，初步確定參評單位等級，并將結果反饋事業單位及其舉辦單位；若事業單位有異議，可書面向機構編制部門申請復核，經核確實有誤的，由扣分的舉辦單位或監管部門負責修正，核實無誤的，維持原結果；確定最終信用等級評價結果后，機構編制部門通過政府門戶網站及機構編制網等媒體將事業單位信用等級評價結果向社會公示。

4.評價主體

現階段方案。成立評價工作委員會，由相關各方共同參與，形成“握指成拳”的合力。評價工作委員會應當包含：

（1）舉辦單位。在現行體制下，舉辦單位最了解其下屬事業單位情況，也最希望把事業單位建設好、管理好、發展好，爭取舉辦單位的信任理解、將其納入評價工作主體，有利于推動評價工作深入開展。

（2）機構編制部門。堅持以機構編制部門為主導，負責統籌協調、總體謀劃、跟蹤推進事業單位信用等級評價工作，并具體負責機構編制管理和事業單位登記管理評價。

（3）監管部門。將組織、法院、公安、財政、人社、審計、質監、物價、人行以及信用等職能部門納入，各部門在工作協調、信息共享、結果運用等方面密切協作、共同發力。

（4）第三方調查機構。為彌補政府監督的不足，借鑒企業信用評估的相關做法，在經濟發展水平較高、社會服務比較完善的地區，可將具備資質的、公信力強、專業水準高的社會第三方調查機構納入評價主體。對于經濟欠發達、社會服務不完善的地區，可視情暫緩納入第三方調查機構或作為遠景目標。

中長期方案。通過培育信用市場，積極穩妥推進建立事業單位信用等級評價市場化機制。經過若干個評價周期的發展后，鼓勵經濟發展水平較高、社會治理和公共服務較完善的地區將事業單位信用等級評價交由專業征信機構負責，政府部門回歸本位并專注于履行監管者職責，在評價中主要是負責提供對事業單位監管信息，做好對征信機構監管，不再干預具體的事業單位等級評價活動。