基于會計視角探討科研經費“包干制”

張培民

[摘 要] 2019年《政府工作報告》提出，進一步提高基礎研究項目間接經費占比，開展項目經費使用“包干制”改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用。科研項目經費使用“包干制”這一提法，迅速引起科技界廣泛關注和熱議。文章基于會計視角，對如何推動科研經費“包干制”進行了深入探討和研究。

[關鍵詞] 科研經費 包干制 會計視角

中圖分類號：G647.5 文獻標志碼：A

一、科研經費“包干制”的提出

2019年《政府工作報告》首次提出科研經費包干制改革試點。兩會期間，科技部部長王志剛表示，科技部將形成科研經費包干制改革試點方案，目前已選了60多家單位試點。科研的不確定性、未知性與預算要求具體化之間的矛盾客觀存在，此次改革的重點就是以激勵、信任為出發點對經費管理進行改進。

“包干制”是一種手段，信任越大，授權越多，責任也越大，壓力也就越大。在試點過程中，要關注試點單位過去科研管理是否規范、科研成效是否顯著，科研隊伍特別是帶頭人是否專注搞科研、有科學精神、科研操守和良好的口碑。科研經費“包干制”的提出給會計工作提出了具體要求。

二、“包干制”對我國科研經費管理提出的挑戰

一直以來，我國科研項目經費的使用采取預算制，即科研經費要嚴格按照預算要求來使用，這一思路被很多科學家稱為“拿做工程的辦法來做科研”。工程是有成熟流程的技術，可以精準預算，而科研是探索未知，預算不可能做到條條項項都精細，這不符合科研工作不斷變化、探索未知的特點，缺乏靈活性。此外，科研經費“難用”，報銷占用科研人員太多時間；科研經費中對人員的經費投入在項目經費中所占比重小，這些問題是科研人員對科研經費存在問題的一些共識。

高校科技處于科技第一生產力、人才第一資源、創新第一動力的結合點，是國家科技創新的核心組成部分。近年來，高校科研經費投入在國家財政支出中所占比重越來越大，國家基金項目中高校承擔比例達80%以上，對高校科研經費管理提出了新的挑戰，迫切需要改革和創新科研經費使用及管理方式，以激發創新活力。2019年政府工作報告指出：“科技創新本質上是人的創造性活動。要充分尊重和信任科研人員，賦予創新團隊和領軍人才更大的人財物支配權和技術路線決策權。進一步提高基礎研究項目間接經費占比，開展項目經費使用‘包干制改革試點。”這一系列科研管理放權的新舉措，體現了對科研創新規律的尊重，積極回應了科研領域中熱點難點問題，為深化科技體制改革指明了方向。但就目前而言，這些新舉措存在如何落地的問題，特別是從會計的角度如何用好政策，推進科研經費“包干制”值得研究和探討。

近年來，中央為切實解決科研人員的“痛點”“難點”“堵點”問題，發布了《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》等超過20項“放管服”政策，為科研人員“減負加油”，科研人員的“獲得感”“成就感”得到大幅提升。但在具體的工作中存在一些問題，主要是當前高校科研項目經費管理在改革力度、政策落實、管理協同等方面仍存在一些問題。一是“放管服”改革有待深化。上面有政策，但是具體的單位落實不夠到位，如間接經費政策出臺后，各高校沒有及時出臺間接經費管理辦法，出現了“放管服”政策不落地的情況。二是部門協同有待加強。在落實中央“放管服”政策上，部門間工作協同不夠，如間接經費不僅涉及科研部門、財務部門，還涉及人事部門，由于各部門在科研經費管理過程中存在政策掌握不到位的情況，科技部門認可間接經費的提取，人事部門不清楚間接經費是否納入績效大盤，最后致使一項好的政策不能落實到個人待遇上。三是部分科研項目存在經費下撥速度慢、多次撥款、撥款與驗收間隔過短等問題，也影響了科研活動開展和經費的使用效益。四是課題大小各不相同，按同一標準管理1萬元的項目和100萬元的項目，顯然不合理。五是使用“包干制”有一定的適用范圍和前提條件。

三、科研經費“包干制”落地的應對政策

為進一步優化高校科研經費管理，推進科研經費“放管服”落地落實，保障創新團隊和領軍人才的自主權利及科研人員的合法權益，確保服務到位、監管到位，確切的說就是“包干制”如何落地的問題，基于會計視角，個人提出以下建議。

一是國家層面提出頂層設計，科研經費如何進行“放管服”，同時明確各部門在科研經費管理中分別承擔哪些責任。例如，科研經費實行分類管理，經費執行“包干制”，由科研部門管理，經費發放給個人是否納入績效，由人事部門管理，“包干制”由一人或多人領取，可視經費的多少，或者項目性質來確定。在科研經費的管理中，各施其職提高經費使用效益，同時要加強主管部門間的工作協同，主管和審計等部門應密切溝通，建立協同機制，進一步增強政策和管理的協同性、互補性，匯聚改革合力。建議相關部委聯合出臺相關科技經費管理辦法，明確執行標準、范圍和時限，并加大政策宣傳；改進撥款方式，定點定額核撥經費，根據項目驗收情況，作為核撥經費的重要依據；進一步簡化重大科技專項項目驗收流程，深入落實綜合績效評價專家組聯合驗收機制，及時作出驗收結論，根據驗收結論確定經費“包干”依據。“包干制”本身是一手段，前提是對廣大科技人員充分信任，但信任為前提，不能沒有監督；激勵為前提，同時還要有約束。

二是“包干制” 的使用范圍。《政府工作報告》提出：“進一步提高基礎研究項目間接經費占比，開展項目經費使用‘包干制改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用。”這說明 “包干制”只針對間接費用中的人員經費部分。“科研經費使用‘包干制帶來的最直接結果，就是把科研人員從繁瑣的票據提交和復雜的審批程序中解放出來，讓他們有更多的時間、精力投入到科研中去。”個人認為總經費較少的項目也可以試點“包干制”，如總經費在5萬元以內的項目，建議試行“包干制”，把人員精力放在大的建設項目上。施行“包干制”的項目，原則上由項目負責人擁有自主支配權，即可以采用報賬的方式，也可采用直接提取勞務費的方式。

三是執行“包干制”的前提條件。一方面，“包干制”給了科研人員更大自主權，但相應的配套審計和考核制度也要跟上，讓好的制度最大程度地發揮優勢。另一方面，要看到科研經費的本質是納稅人的錢，在對科研人員予以充分尊重和信任的同時，要進行監督，只有激勵沒有約束，這樣的制度是不完善的。“包干制”要有選擇性，那些在科研管理上規范、科研成效突出的單位，率先成為試點，而一些具有學術污點的單位，要納入“黑名單”信用機制，暫不執行“包干”。過程監管和事后審計必不可少，科研人員要強調“規矩在先、責任自負、科學抽樣、違規必究”。針對科研人員建立誠信檔案，要有更科學的科研項目考核機制，尤其是對于項目推進中失敗實驗的成效考量，還要建立與“包干制”配套的審計制度。只有放開“包干制”，找對“包干”的方式方法，才能激發科研人員積極性，保證經費效益最大化。

科技項目資金支持和服務方面，已經打破了事業企業之分，以國家重點實驗室為例，既有在大學、科研院所的，也有在企業的。在參與國家科技項目方面，如果還有在身份、編制方面受影響，這是不合理的。這個問題主要是人員支出涉及績效的問題，而只有事業單位存在獎勵性績效大盤的問題，所以執行“包干制” 的重要前提條件就是人員支出不占績效，否則人員支出“包干制”在事業單位無法落地。

科研經費“包干制”改革是第一次在政府工作報告中提出，但據科研人員反映，國內外已有相關實踐，這些實踐可以為改革措施落地提供借鑒。“包干制”很受科研人員的歡迎，這也是科研資助機制上頗有意義和探索性的創新，相信這項改革一定會提升科研項目運行的效率和投入產出比。 “包干制”改革回應了科研人員的訴求，讓科研人員受益，做好落實極為重要。