基于風(fēng)險和應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估的應(yīng)急救援能力建設(shè)

曲國勝研究員

（中國地震應(yīng)急搜救中心，北京 100049）

0 引言

近年來我國積極推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)綜合能力建設(shè)，尤其是2018年應(yīng)急管理部成立以來，出現(xiàn)了由單災(zāi)種向綜合災(zāi)害的風(fēng)險排查、監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備及救援能力建設(shè)的新趨勢，基于風(fēng)險評估和應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估的應(yīng)急救援能力建設(shè)將成為我國應(yīng)急管理的新舉措。

2000年以來我國出現(xiàn)大量風(fēng)險評估新成果和標(biāo)準(zhǔn)[1-2]，還出現(xiàn)了應(yīng)急能力及評估指標(biāo)體系建立的相關(guān)研究成果，例如：鄭宇[3]提出了災(zāi)害應(yīng)急能力評價體系的初步架構(gòu)；鄧云峰等[4]提出了城市應(yīng)急能力評估體系框架；鐵永波等[5]研究了地震災(zāi)害應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系；毛國敏等[6]對城市地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力作出具體的綜合評價；王湛[7]對突發(fā)公共事件應(yīng)急管理過程及能力進(jìn)行評價；劉莉[8]對城市防震減災(zāi)能力標(biāo)定及可接受風(fēng)險等開展了研究；張勤等[9]設(shè)計了社區(qū)地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力評價模型；張薇、馬茂冬等[10-11]基于模糊綜合評價法開展了城市應(yīng)急能力評估；鄧硯等[12]構(gòu)建了縣（市）地震應(yīng)急能力評價指標(biāo)和評估體系；張永領(lǐng)[13]構(gòu)建了應(yīng)急過程可靠性分析模型及脆弱性評估方法。部分學(xué)者[14-15]提出我國政府應(yīng)急能力評估至少有村鎮(zhèn)和城市社區(qū)模型、城市模型、都市區(qū)域模型和國家模型4個層次。

2009年中國國際救援隊(duì)第一次通過聯(lián)合國重型救援隊(duì)能力分級測評，2014年通過復(fù)測[16-17]，2015年以來中國地震局救援專家組組織開展國家城市救援隊(duì)能力分級測評[18]，2016年10月16日甘肅省地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)（甘肅武警）通過國內(nèi)重型救援隊(duì)能力分級測評（第一支），2017年3月20日福建省地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)（福建消防）通過國內(nèi)重型救援隊(duì)能力分級測評。在2018年5月12-14日汶川地震十周年紀(jì)念暨第四屆國際大陸地震會議應(yīng)急救援領(lǐng)域分論壇中，聯(lián)合國國際搜索與營救組織（INSARAG）秘書處負(fù)責(zé)人把國家救援隊(duì)能力分級測評項(xiàng)目（NAP）列為聯(lián)合國示范項(xiàng)目，并希望將中國的國家城市救援隊(duì)能力分級測評經(jīng)驗(yàn)向亞洲各國推廣。曲國勝等[19-20]提出了國家城市救援能力/社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)能力建設(shè)的體系構(gòu)架。

在國際上，聯(lián)合國人道主義協(xié)調(diào)辦公室基于全球風(fēng)險構(gòu)建了災(zāi)害備災(zāi)和國際搜索與營救平臺體系[16]，其他發(fā)達(dá)國家如美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）自1997年提出一套州與地方政府應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估系統(tǒng)，到2018年提出了若干風(fēng)險評估、應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估、國家應(yīng)急備災(zāi)與應(yīng)急響應(yīng)計劃[21-22]。日本、意大利及其他發(fā)達(dá)國家近年來也在深化災(zāi)害風(fēng)險評估、應(yīng)急準(zhǔn)備和救援能力的建設(shè)。

盡管近年來我國已開展了災(zāi)害風(fēng)險排查與應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估、建設(shè)及相關(guān)研究，但截至目前還存在以下問題：

（1）尚未建立適用于省市級政府綜合風(fēng)險排查、應(yīng)急準(zhǔn)備能力評價的指標(biāo)體系和評估標(biāo)準(zhǔn)，難以客觀、量化和科學(xué)的評價各省、市（地區(qū)）的綜合災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備水平和建設(shè)能力。

（2）尚未建立以政府和公眾需求為導(dǎo)向的基于災(zāi)害風(fēng)險、情景構(gòu)建和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地震及其次生災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估體系和建設(shè)的指標(biāo)體系。缺少針對我國自然災(zāi)害重點(diǎn)危險區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的政府總體能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。

（3）尚未建立基于風(fēng)險和應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估的應(yīng)急救援能力建設(shè)指標(biāo)體系，急需一套綜合性和科學(xué)性強(qiáng)的量化指標(biāo)體系，指導(dǎo)各地區(qū)應(yīng)急救援能力建設(shè)。

1 綜合自然災(zāi)害風(fēng)險評估

1989年以馬宗晉院士為組長的自然災(zāi)害綜合研究組成立，開展了地震、洪澇和干旱、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、農(nóng)業(yè)災(zāi)害和森林災(zāi)害等7類災(zāi)害與綜合災(zāi)害研究，編制了歷史和未來20年中國地震、洪澇和干旱、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害和綜合災(zāi)害分布圖和風(fēng)險圖，成為我國綜合災(zāi)害風(fēng)險評估的第一套圖件；近年來史培軍等也開展了綜合自然災(zāi)害研究和風(fēng)險評估。但長期以來，我國應(yīng)急管理體制決定了我國綜合自然災(zāi)害風(fēng)險監(jiān)測和評估一直處于弱化狀態(tài)，城市和城市群單項(xiàng)自然災(zāi)害風(fēng)險幾乎均有評估，但綜合性風(fēng)險和以哪類風(fēng)險為主及其程度排序不清，對城市和城市群防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的總體規(guī)劃缺少了綜合性評估的依據(jù)。2018年應(yīng)急管理部成立，結(jié)束了我國長期以來各類自然災(zāi)害風(fēng)險分類監(jiān)測、預(yù)警、防御和評估的狀態(tài)，我國城市和城市群自然災(zāi)害綜合風(fēng)險感知、監(jiān)測、預(yù)警、評估體系建立的新時代即將到來，從而有效保障城市和城市群可持續(xù)發(fā)展。

2 應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估體系構(gòu)建

2.1 應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估體系構(gòu)建——以地震為例

這里，以地震為例，敘述應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估的工作方法內(nèi)容及流程。

2.1.1 地震災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備能力三級評估指標(biāo)體系構(gòu)建

近年來基于風(fēng)險評估的應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估指標(biāo)體系建設(shè)得到了快速發(fā)展，為獲取我國地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估的指標(biāo)體系，筆者近年對我國若干省市進(jìn)行調(diào)研，在深入分析的基礎(chǔ)上提出I級指標(biāo)12項(xiàng)、II級指標(biāo)50項(xiàng)和III級指標(biāo)222項(xiàng)。其中I級和II級指標(biāo)較為通用，III級指標(biāo)隨著各地區(qū)地震災(zāi)害風(fēng)險的差異有較大的地區(qū)性差異。I級指標(biāo)包括了風(fēng)險評估、監(jiān)測預(yù)警、指揮協(xié)調(diào)、搜索救援、搶修保通、次生災(zāi)害處置、醫(yī)療衛(wèi)生防疫、受災(zāi)群眾安置、社會秩序穩(wěn)定維護(hù)、應(yīng)急預(yù)案與法律法規(guī)、應(yīng)急資源保障、宣傳教育培訓(xùn)與演練。我國地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估的指標(biāo)體系框架中的I級指標(biāo)體系，如圖1。

圖1 I級指標(biāo)體系Fig.1 Level I index system

II級指標(biāo)包括50項(xiàng)，涵蓋了應(yīng)急準(zhǔn)備能力指標(biāo)體系，見下表。2.1.2 地震災(zāi)害的指標(biāo)評估體系構(gòu)建

表 II級指標(biāo)體系Tab. Level II index system

在應(yīng)急準(zhǔn)備能力三級指標(biāo)體系建立的基礎(chǔ)上，筆者開展了實(shí)際調(diào)研問卷的反饋和指標(biāo)體系的分類，通過實(shí)踐應(yīng)用，將應(yīng)急準(zhǔn)備指標(biāo)體系評估按定性與定量分為A、B、C 3 大類：

（1）A類指標(biāo)：評估“有或無”。A類指標(biāo)指具有定性與客觀事實(shí)2個屬性特征的指標(biāo)類，即評估應(yīng)急準(zhǔn)備能力中“有或無”的問題。例如：“是否有面向危化工廠的地震預(yù)警速報機(jī)制或手段？（有、無）”等。對于該類指標(biāo)，通過計算總體指標(biāo)的達(dá)標(biāo)率或確實(shí)率來進(jìn)行評估。

（2）B類指標(biāo)：評估“好與壞”。B類指標(biāo)指具有定量與主觀賦值2個屬性特征的指標(biāo)類，即評估應(yīng)急準(zhǔn)備能力中“好與壞”的問題。例如：“省市縣地方防災(zāi)減災(zāi)法律和法規(guī)制定及執(zhí)行情況?”，其答案是“好，較好，一般，差，很差”，分別對應(yīng)“9分，7分，5分，3分，1分”。對于該類指標(biāo)，通過利用專家意見和層次分析法，確定指標(biāo)權(quán)重，并計算加權(quán)總分來進(jìn)行評估。

（3）C類指標(biāo)：評估“多與少”。C類指標(biāo)指具有定量與客觀性2個屬性特征的指標(biāo)類，即評估應(yīng)急準(zhǔn)備能力中“多與少”的問題。例如：“當(dāng)?shù)貛づ駜鋽?shù)量?”、“當(dāng)?shù)貞?yīng)急避難場所數(shù)量？”等。對該類指標(biāo)，通過利用實(shí)際調(diào)研統(tǒng)計數(shù)據(jù)，及基于風(fēng)險的災(zāi)害情景下應(yīng)急準(zhǔn)備需求數(shù)量，計算滿足率來進(jìn)行評估。

根據(jù)以上地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估方法,地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估方法內(nèi)容流程，如圖2，基于評估區(qū)域地震風(fēng)險級別來得到被評估項(xiàng)是否存在、好與壞及多與少等問題，給出亟待加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)的能力指標(biāo)項(xiàng)。

圖2 評估方法內(nèi)容流程Fig.2 Evaluation method, content and process

2.2 綜合自然災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估

上述成果給出了地震災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估的指標(biāo)體系和應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估結(jié)果，但還僅停留在單項(xiàng)災(zāi)種的應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估階段；針對我國城市和城市群綜合自然災(zāi)害風(fēng)險，如何給出科學(xué)的綜合自然災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估結(jié)果，需要開展綜合自然災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估的指標(biāo)體系研究，建立

三級指標(biāo)體系，構(gòu)建能力評估體系，給出亟需強(qiáng)化的應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)項(xiàng)或整體建設(shè)規(guī)劃。

3 應(yīng)急響應(yīng)與救援能力建設(shè)

3.1 應(yīng)急響應(yīng)與救援能力分級

自2012年以來，聯(lián)合國國際城市搜索與營救指南將救援隊(duì)按能力分級為國際救援隊(duì)（重型和中型），國家救援隊(duì)（重型、中型和輕型），以及基層組織應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍（第一響應(yīng)人、基層民防組織、基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)）等三級能力分級，如圖3。截止到2018年12月，全球通過聯(lián)合國國際城市搜索與營救隊(duì)伍能力分級測評的隊(duì)伍共53支，其中重型34支，中型19支。中國國際救援隊(duì)2009年通過聯(lián)合國重型救援隊(duì)測評，2014年通過復(fù)測。

圖3 國際城鎮(zhèn)搜索與營救分級分類圖Fig.3 Ranking and classification of international urban search and rescue

根據(jù)聯(lián)合國國際城鎮(zhèn)搜索與營救指南要求，重型和中型救援隊(duì)的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)應(yīng)包括5個方面：管理、搜索、營救、醫(yī)療和后勤保障，隊(duì)伍出隊(duì)結(jié)構(gòu)一般在70-100人左右，國際城鎮(zhèn)搜索與營救隊(duì)伍（重型和中型）結(jié)構(gòu)圖，如圖4，并具有在2個場地7-10天24小時連續(xù)作戰(zhàn)（重型救援隊(duì)）的能力，具有異地救援10-15天的隊(duì)伍自我保障能力等。

圖4 隊(duì)伍（重型和中型）結(jié)構(gòu)圖Fig.4 Structure of teams (heavy and medium)

3.2 依據(jù)風(fēng)險評估和應(yīng)急準(zhǔn)備的救援能力建設(shè)

以地震災(zāi)害為例，2004年印度洋地震海嘯之后，尤其是2005年南亞大地震和2008年汶川8.0級地震后，中外很多科學(xué)家相信中國大陸已進(jìn)入了新的強(qiáng)震活躍期，青藏高原及其周緣、新疆天山和阿爾泰山地區(qū)、鄂爾多斯塊體周緣、華北平原以及郯城-廬江-依蘭-伊通斷裂帶影響的區(qū)域（華北和東北地區(qū)）均有可能發(fā)生強(qiáng)震，如何防范重特大地震災(zāi)害，開展有效的災(zāi)害救援成為應(yīng)急管理部成立后面臨的首要且重大問題。加速建立基于風(fēng)險評估和應(yīng)急準(zhǔn)備的防范重特大災(zāi)害的我國專業(yè)救援網(wǎng)絡(luò)體系，提升我國應(yīng)對重特大地震災(zāi)害的救援能力迫在眉睫！

我國有70%以上的國土位于地震烈度VII度以上區(qū)域，分布在主要發(fā)震斷裂帶上及其附近（50km以內(nèi)）的省會城市約21個，地市級城市110個左右位于發(fā)震斷裂帶上，244個地市受地震斷裂帶影響，我國2300個縣市有1/3左右直接受地震斷裂帶影響。

因此，依據(jù)我國綜合自然災(zāi)害風(fēng)險時空分布，開展城市和城市群應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估，根據(jù)應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估暴露出來的能力建設(shè)差距和重大缺項(xiàng)（有或無、好與壞、多與少），制定城市和城市群應(yīng)急救援能力建設(shè)規(guī)劃，逐步開展自然災(zāi)害綜合救援能力建設(shè)，有效布局重型/中型/輕型和社會救援力量，提升城市和城市群應(yīng)對重特大自然災(zāi)害的綜合應(yīng)對能力。

在國家層面，開展我國應(yīng)對重特大自然災(zāi)害的國際-國家-省級-地區(qū)救援隊(duì)能力分級建設(shè)，使我國現(xiàn)有的20萬救援力量（消防和森林消防、地震和礦山）等能依據(jù)不同地區(qū)自然災(zāi)害風(fēng)險類型和程度排序，建立可應(yīng)對多種重特大自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的救援力量，形成基于綜合自然災(zāi)害風(fēng)險（1+NR），即區(qū)域主導(dǎo)風(fēng)險和綜合風(fēng)險（1+2+3+4+NR）的應(yīng)急準(zhǔn)備與救援能力建設(shè)框架，依據(jù)以下風(fēng)險排序構(gòu)建我國區(qū)域救援力量主體（1：為各區(qū)排序第一的風(fēng)險類型，N：各區(qū)第2個以后的風(fēng)險類型）：

西北區(qū)：閃洪、滑坡/泥石流、地震、雪災(zāi)、森林火災(zāi)、沙塵暴。

西南區(qū)：地震、滑坡/泥石流、洪澇、森林火災(zāi)、雪崩、風(fēng)災(zāi)。

東北區(qū)：森林火災(zāi)、洪澇、高寒冰雪災(zāi)害、地震、泥石流。

華中區(qū)：洪澇、臺風(fēng)、地震、風(fēng)暴潮、滑坡、泥石流。

華北區(qū)：洪澇、地質(zhì)災(zāi)害（滑坡/泥石流）、地震、沙塵暴。

東南區(qū)：臺風(fēng)、洪澇、滑坡/泥石流、風(fēng)暴潮、地震。

基于上述自然災(zāi)害綜合風(fēng)險集成區(qū)域特點(diǎn)，在國家和區(qū)域重型城市救援隊(duì)伍能力建設(shè)基礎(chǔ)上，構(gòu)建依據(jù)區(qū)域和城市綜合自然災(zāi)害風(fēng)險程度與應(yīng)急準(zhǔn)備能力水平的應(yīng)急救援處置體系（1+N），包括應(yīng)急指揮、分類分級的救援隊(duì)伍（城市重型、中型和輕型：1）（水域、山岳、航空、地質(zhì)災(zāi)害…:N）、應(yīng)急救援綜合培訓(xùn)基地、航空應(yīng)急救援能力和應(yīng)急救援裝備物資儲運(yùn)能力；實(shí)現(xiàn)重特大自然災(zāi)害快速有效響應(yīng)與指揮調(diào)度能力，極大提升我國重特大自然災(zāi)害的應(yīng)對能力。

4 結(jié)論

（1）自然災(zāi)害綜合風(fēng)險感知評估和監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估和救援能力建設(shè)、重特大災(zāi)害應(yīng)對和處置已成為應(yīng)急管理部的主要任務(wù)。

（2）通過對國內(nèi)外地震災(zāi)害風(fēng)險評估、應(yīng)急準(zhǔn)備體系與評估方法的梳理分析，針對我國應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)與評估中存在的主要問題；提出了我國應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估（以地震為例）的指標(biāo)體系框架、指標(biāo)分類及評價方法，通過評估找出應(yīng)急準(zhǔn)備能力差距（有或無、好與壞、多與少）。

（3）在單項(xiàng)災(zāi)種風(fēng)險評估基礎(chǔ)上，亟待構(gòu)建自然災(zāi)害綜合風(fēng)險感知監(jiān)測評估體系、自然災(zāi)害綜合應(yīng)急準(zhǔn)備評估指標(biāo)體系，并根據(jù)我國區(qū)域自然災(zāi)害綜合風(fēng)險區(qū)劃，構(gòu)建我國應(yīng)急救援能力建設(shè)體系。