新時代服務型政府的內涵詮釋

倉基武 王凡榮

“服務型政府”是國內提出的施政理念，國外與之概念相近的是起源于20世紀80年代的美國“政府再造”和“政府重塑”。我國自2004年提出“建設服務型政府”的要求以來，各級政府的改革力度不斷加大，改革措施不斷推陳出新。尤其是黨的十九大“轉變政府職能，建設人民滿意的服務型政府”任務的提出，讓服務型政府建設的目標更清晰，更具靶向性，也開啟了政府施政改革的新篇章。十九大報告明確了我國發展新的歷史方位和社會主要矛盾，新時代下的“人民滿意”已然聚焦于“滿足人民美好生活需要”。習總書記也強調，要堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領人民不斷創造美好生活。這為我國新時代服務型政府的建設指明了方向。

一、新時代服務型政府建設必須堅持“中國語境”

黨的領導和中國特色社會主義是長期的“中國語境”。十九大報告明確提出，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。堅持黨的領導是中國革命和社會主義建設實踐能夠獲得成功的歷史經驗和根本保證。相對于西方的多黨制，共產黨領導下的中國政治具有連續性和穩定性，在仰望星空做規劃的同時，也能夠長期腳踏實地地去落實。雖然在21世紀初我國才正式提出“服務型政府”概念，但事實上服務型政府的實踐探索是伴隨著改革開放深入推進的，已經走過了40年的風雨歷程。縱觀我國服務型政府的發展歷程，基本可以劃分為三個階段：第一階段，從1978年十一屆三中全會鄧小平同志批評政府管理官僚主義，要求重新界定政府職能開始，到黨的十三大提出政企分開，對企業實行間接管理結束，這一階段是服務型政府建設的起步階段；第二階段，從黨的十四大要求實行政府職能轉變，匹配社會主義市場經濟體制改革開始，到黨的十六大提出完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能結束，這一階段是服務型政府建設的快速發展階段；第三階段，從黨的十六屆六中全會提出強化政府社會管理和公共服務職能開始，到黨的十八大、十九大要求建設人民滿意的服務型政府結束，這一階段是服務型政府建設的高質發展階段。我國服務型政府建設從無到有，從有到優，離不開中國共產黨的正確領導。堅持黨的領導是新時代服務型政府建設的根本保障，這也是中國特色社會主義的本質特征和最大優勢。

十九大報告也指出，世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統來抽象評判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式。黨領導下的中國特色社會主義制度是當代中國發展進步的根本制度保障，擁有強大的生命力和先進性，必須一以貫之地堅持這一“中國政治制度模式”。而中國特色社會主義已經進入新時代，在此歷史起點上，黨和國家的事業發展已經取得全方位和開放性的成就，也產生深層次和根本性的歷史變革。

二、新時代服務型政府建設必須遵循“人民滿意”

新時代下，我國服務型政府建設成就斐然，意義深遠，基于以往的實踐經驗，新時代的政府建設理念愈發凸顯“人民滿意”。新時代服務型政府建設，根源在于“依靠誰”和

“服務誰”。西方“政府再造”和

“政府重塑”雖然在某種程度上也回答了這一時代之問，但它僅僅代表和體現了特定階層的利益，更多的是不斷劃分管理邊界和提高所謂的管理效率，從而導致廣大人民的根本利益無法得到保障，社會公平度低，其政府管理是冰冷的、非人性的。因此，馬克思指出，它使階級對立簡單化了，整個社會日益分裂為兩大對立的陣營，分裂成為兩大直接對立的階級：資產階級和無產階級，矛盾終將不可調和，無產階級成為“資本主義的掘墓人”。而中國共產黨的性質和宗旨決定了新時代服務型政府建設必須“依靠人民”和“服務人民”，政府服務是溫暖的、人本的。當前我國經濟社會發展進入特定歷史時期，社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。政府服務必須圍繞關乎人民切身利益的民生保障、生態環境、經濟發展和社會治理等方面不斷推進，實現平衡充分發展和人民共享成果。

事實上，新時代服務型政府將中國共產黨的服務宗旨融合到政府治理中，將“人民本位”和“社會本位”視為政府服務最基本的價值遵循，這是中國特有的治理模式。

“人民”是政府服務的判斷主體，

“人民滿意”是政府服務的判斷標準。以人民為中心體現了中國共產黨人的初心和使命。習總書記指出，人民立場是馬克思主義政黨的根本政治立場，人民是歷史進步的真正動力，群眾是真正的英雄，人民利益是我們黨一切工作的根本出發點和落腳點。雖然新時代服務型政府建設具備長期穩健的實踐基礎，但因為超越以往的改革力度、影響層面和系統風險，面臨著前所未有的困難和挑戰。因此必須全面堅持以人民為中心，體民情、解民急、滿民需、得民心、匯民智、聚民力，才能抓住服務型政府建設的本質，才能讓人民群眾擁有更多的獲得感。

三、新時代服務型政府建設必須凸顯“良性競合”

新時代服務型政府建設應該是政府與市場、政府與社會良性競合的結果，主要體現在三個方面：

一是有機結合政府和市場。從本質來說，市場經濟存在固有頑疾——市場失靈。1874年，法國經濟學家瓦爾拉斯基于完全競爭市場和充分信息的理論假設創立了一般均衡理論，被譽為經濟學的最高成就。完全競爭的一般均衡假設成為后期新古典經濟學等流派研究經濟行為的基礎。但是，完全競爭市場只是一種理想假設狀態，由于市場失靈的存在，市場機制完全優化配置資源和決定產品（服務）價格的行為在現實中不可能持續存在，完全依靠市場自發調節難以達到資源配置效率的帕累托最優狀態，必然會產生“搭便車”“公地

悲劇”“檸檬市場”等問題。因此政府治理作用被凸顯出來。黨的十八屆三中全會將市場在資源配置中起基礎性作用修改為起決定性作用，進一步厘清了政府和市場的關系，把握了政府干預市場經濟的尺度。習總書記進一步指出，既要“有效的市場”，也

要“有為的政府”。就是要有機結合政府和市場，實現政府有為和市場有效。新時代服務型政府將為民服務理念和意識貫穿市場經濟管理，市場經濟的主體地位讓位于企業，政府變成“制度保障者”“市場引導者”和“經濟救生員”，具備公共物品、負外部性和易壟斷屬性的領域應該加強政府服務。

二是極大程度降低交易成本。交易成本是新制度經濟學的經典理論，由美國經濟學家科斯于1937年提出，是達成一筆交易所要花費的全部成本，包括間接的時間成本（機會

成本）和直接的貨幣成本。事實上，交易成本是人類社會生產生活中不可分割的一部分。無論是機構改革的深化，還是“互聯網+政務服務”的實施，新時代服務型政府建設的重要改革點就是要極大程度降低交易成本。以企業為例，波特鉆石理論表明，基于區域競爭優勢，企業應該在一國之中慎選地點從事各項活動與設立總部。企業從落戶開始前就會考慮政府服務的質量和水平，新時代政府需要通過服務供給的深度改革減少非市場化的交易成本和溝通費用，以此增強競爭力和吸引力。十八大以來，新一屆中央政府深入推進制度供給側結構性改革，把“放管服”改革作為政府職能轉變的“先手棋”和“當頭

炮”。上海“店小二”和“一網通辦”、浙江“最多跑一次”、天津

“一枚印章管審批”以及江蘇“不見面審批”等創新實踐有效激發了企業和市場活力，降低了交易費用，提升了滿意度，取得了矚目成效。

三是協同打造公共治理新格局。在借鑒新公共管理理論和新公共服務理論的基礎上，英國社會學家羅茨在20世紀末發展了新公共治理理論，強調治理主體多元化和相互依賴互動性。十九大報告也提出要打造共建共治共享的社會治理格局。新時代服務型政府是治理型政府，需要滿足多元增長的公共需求，解決繁雜的公共問題，稍有不慎極易產生“信任危機”和社會問題。在政府自身做好職能優化和行政資源配置的同時，必須協同市場和社會，因為他們既是實質服務對象，是美好生活需要的提出者，也是互補服務主體，是公共治理新格局的參與者。無論是滕尼斯提出的社區，還是黑格爾提出的社會，其實都應該是政府主導下的混合治理模式，體現的是一種共同體精神，這種共同體最明顯的特征就是其氛圍是充滿溫度又相互體恤的，是能夠彰顯參與各方主人翁精神的，更是能夠有效回應經濟社會發展各方需求的。

四、新時代服務型政府建設必須強化“法治思維”

從2010年國務院《關于加強法治政府建設的意見》中首次提出

“法治思維”，到十八大實現“法治思維”和“法治方式”的有機統一，再到十九大增強政治領導本領，堅持包括法治思維在內的五項思維，法治思維已經成為新時代政府謀劃工作和處理問題的基礎，成為衡量新時代政府治理法治化和現代化的標準。作為以合法性為出發點，追求公平正義為目標，按照法律邏輯和法律價值觀思考問題的思維模式，法治思維與新時代服務型政府建設兩者之間具有天然的同構關系。服務型政府首先是法治政府，法治政府治理的重點又是基于法治思維，運用法律手段保障合法的權利和限制政府權力的無限擴張。

古希臘亞里士多德的法治觀包括“良法”和“普遍服從”兩重意義，其中“良法”是前提，“普遍服從”是結果。但他只研究了顯性的

“物化”狀態，未認識到隱性的思維方式，因此存在明顯的局限性。在全面依法治國的當下，基于實際制定

“良法”，明確法定職責必須為、法無授權不可為，但要想實現社會

“普遍服從”，新時代的政府必須堅持法治思維，將法治思維完全融入政府治理中，帶頭踐行法律規范，依法行政。習總書記也在多種場合要求領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力。當前社會治理、經濟發展等領域的體制機制創新，如“權力清單”和“責任清單”等的設置，無一不是在遵循法治的思維和方式下進行的。法治思維貫穿政府治理始終，行政決策更加程序化，行政執法更加規范化，權力運行更加透明化。新時代下，內外環境更加復雜，如何保障政府“有形之手”有擔當、不違規，領導干部作為“關鍵少數”必須做到政治清明、主動作為，只有這樣才能從根本上保障社會的公平正義和人民的根本利益，才能引導社會群體、民眾積極參與服務型政府建設。

五、結語

作為一種理性治理模式，新時代服務型政府的建設來源于經濟社會發展的倒逼，更是政府主動作為、自我革命的必然選擇。它不是對過去實踐經驗的“照抄照搬”，也不是割裂式的“另起爐灶”，而是基于已有基礎并立足新方位和新矛盾的重大理論探索和實踐創新，是對世情、國情、民情的突出特點的深刻把握，是對傳統政府管理方式的自我揚棄。作為一項復雜的系統工程，新時代服務型政府建設不可能一蹴而就。這種創新性、艱巨性和長期性要求我們必須深刻把握其內涵，以此為基礎充分了解民需，瞄準重點，以“繡花”般的耐心和“磨針”般的毅力持之以恒、久久為功地深入推進。

基金項目：上海市黨校行政學院系統2017年度立項課題“街鎮樞紐型社會組織運作的問題研究”；上海市黨校行政學院系統2018年度立項課題“科技轉化生態模式構建視角下寶山傳統工業區轉型對策研究”

（作者單位：中共上海市寶山區委黨校）

（責任編輯 矯海霞）