政法委職能完善路徑研究

范思力

摘要：將政法委職能與檢察機關職能進行比較分析，我們可以發現，政法委職能具有不穩定性、協調性、監督性。在不同層級的政法委職能運行中，應客觀看待政法委職能在政治、法律、社會層面所起的不同作用，不應直接套用政法機關的工作標準。政法委職能應在黨內法規和法律框架內進一步加強法治化建設和組織保障，發揮案件質量的事后監督評價作用。

關鍵詞：政法委;檢察機關;職能;比較

中圖分類號：D9 ? 文獻標志碼：A?文章編號：1009-3605（2019）02-0086-07

政法工作接受地方黨委領導決定于我國政黨治理國家的意識形態和歷史軌跡。在領導方式上，中國共產黨主要以組建政法委的形式實現對政法工作的絕對領導。為便于地方各級政法委開展工作，中央先后出臺《中共中央政法委員會關于加強各級黨委政法委員會工作的通知》《關于黨委政法委員會對政法部門執法活動進行監督的規定》等黨內法規。另外，各級地方黨委、政法委也出臺過很多類似實施細則的黨內法規文件。由于各種原因，基層政法委職能運行過程中曾出現過一些問題，在涉及個案協調、執法監督、指標考核等方面引發了巨大理論爭議，甚至出現過撤銷政法委的觀點。[1]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“政法委員會是黨委領導政法工作的組織形式，必須長期堅持。”作為一種組織形式，政法委職能今后如何定位和運行需要加以研究。筆者擬比較分析政法委與檢察機關的職能定位及運行特點，試圖從新視角探討政法委職能的完善路徑。

一、政法委與檢察機關職能的相似之處

（一）職能定位均具有明顯不穩定性

職能定位的不穩定性追根溯源，首先源于缺乏中國古代傳統的沉淀。與其他政法機關相比，公安機關可從“賊曹”“決曹”“辭曹”等官署中找到影子，法院可從刑部、大理寺等機關中找到影子，司法行政部門可從古代監獄等刑罰執行機關中找到影子。由于沒有一脈相承的認知，公眾對政法委和檢察機關的職能定位缺乏傳統常識。其次源于中國特色社會主義制度的發展需要。以馬克思主義為指導的新中國政法觀要求政法委和檢察機關的職能定位應區別于西方資本主義國家。體現在政法委和檢察機關各自制度設計上，就可以發現兩者均有一些西方政黨制度和檢察制度所沒有的獨特制度設計。比如，機關黨組的執法監督職能、用于議事議案的檢察委員會制度等。與其他政法機關不同，從機構設立之日起，職能定位就一直是政法委與檢察機關需要解決的難題。政法委一直在回答政法委與公檢法的關系問題，檢察機關則一直在回答法律監督范圍問題。雖然問題指向不同，但歷史上因得出結論不同，兩者職能定位均出現過有別于其他政法機關的大幅調整。從建國起，政法委與公檢法的關系就經歷過“組織、協調”“協調、指導”“領導、管理”等重大變化。[2]期間既撤銷過政法委，也出現過政法委（政法小組）架空公檢法的情況。與此對應，檢察機關的法律監督范圍也經歷過“取消一般監督”“增加重大犯罪案件的檢察權和對刑事裁定執行的監督權”“取消對貪污賄賂案件偵查權”等重大變化，單位屬性從“署”到“院”，職能表述從法律監督一元到法律監督、訴訟監督、檢察監督多元共存。即便如此，目前政法委和檢察機關的職能定位依然不夠清晰，理論上還沒有共識。

（二）職能運行的策略較為趨同

雖然政法委對政法機關有領導管理職能，但在具體情境中更注重實施一種協調策略，即最大限度促成各方形成一致意見，而不是將意見強加于各方。如“運用法治等綜合方式，協調處理好黨委政法委與政法各部門之間的關系”[3]。關于這種策略選擇的基礎，有學者認為，委員會制的制度邏輯就是一種“歸口管理”，其基本職能就是議事協調，政法委設立初期也是遵循這一制度邏輯。[4]雖然政法委協調在個案處理中被認為是造成冤假錯案的原因之一。[5]但基于委員會制的結構，以協調為主的職能運行策略較過去以命令指揮為主的職能運行策略，更能體現我國民主集中制的特征，也更為靈活。在政法工作實踐中，大量社會矛盾糾紛化解不可能單靠政法機關。涉及民族宗教、社會保障、生產安全等方面問題，相較于各家政法機關自行對外溝通協調，由政法委歸口統籌協調，有利于節約公共成本。檢察機關的職能運行策略與政法委基本一致，也是以協調策略為主。①《憲法》《刑事訴訟法》確立“分工負責、互相配合、互相制約”原則與檢察機關所處的訴訟環節都在潛移默化地推動協調策略的踐行。如檢警關系中，檢察機關提前介入引導偵查取證，一般要先與公安機關協商。控審關系中，檢察長列席審委會發表意見并不強制法院認可，實際也是一種協商過程。檢察機關與刑罰執行機關關系中，檢察機關可協調相關部門聯合督辦超期羈押和久壓不決案件。效果都是政法委和檢察機關協調時較為注重的因素。過去不注重協調不利于體現政法委工作的政治效果，會招來“黨大于法”的質疑。檢察機關基于以訴權為中心的權力配置格局，不注重協調不利于實現檢察工作的法律效果，曾引發內部評價與外部評價的矛盾。

（三）監督性職能形式上較為類似

從政治和法律層面分別審視政法委的執法監督職責和檢察機關的法律監督職責，都可以找到各自的合理性基礎。前者是一種黨內監督，是黨領導政法工作的重要形式，后者是一種權力制衡，是防止權力濫用的基本方式。若單就職能表現形式看，兩者在履行監督職能時具有一些類似特點。一是監督對象較為一致。從權力配置情況看，不同國家機關的監督對象并不一致。如政法委執法監督的對象與政府執法監督的對象就不一致。但政法委與檢察機關監督的對象基本一致，均以其他政法機關為主。二是監督重點較為一致。根據《關于加強黨委政法委執法監督工作的意見》《關于黨委政法委員會對政法部門執法活動進行監督的規定》，政法委執法監督主要針對各政法機關在執法司法活動中是否出現違法行為。具體到地方，主要針對亂收濫罰、超期羈押、刑訊逼供、濫用強制措施以及在取保候審、保外就醫、監視居住、減刑、假釋等執法環節中的違法問題。[6]檢察機關則根據《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》等法律、司法解釋對其他政法機關的執法司法活動是否合法進行監督。如監督偵查機關是否非法取證、司法行政機關是否虐待被監管人、審判機關判決、裁定是否確有錯誤等。三是監督效果較為間接。政法委作為地方黨委職能部門履行執法監督職責，發現政法機關人員違法后不能直接追責，而是通過政法機關或其他黨委職能部門追究其責任。目前檢察機關的監督也不能因他人違法直接追責，需要移送法院審理或黨委政府相關職能部門處理。此外，由于政法委還有政法隊伍建設、協助地方黨委管理政法機關領導班子和領導干部等職責，現階段政法委執法監督的剛性明顯強于檢察機關的法律監督。[7]

二、政法委與檢察機關職能運行上的不同點

（一）職能運行軌跡不同

從運行軌跡看，政法委職能運行不完全以訴訟活動為主線，而檢察機關職能運行以訴訟活動為主線。維穩職能作為各級政法委主要職能，基于維穩涉及的范圍和內容，不可能均通過訴訟活動來解決。大量維穩是通過行政信訪、人民調解、政策撫慰、行政補償、社會保障等方式完成。雖然目前我國訴訟呈爆炸態勢，但還有大量社會矛盾糾紛并沒有依靠訴訟活動解決。以貴州省為例，2016年全省法院共審理各類案件43萬余件，同年該省通過矛盾糾紛多元化解機制化解各類矛盾糾紛13萬余件，訴訟外矛盾糾紛化解數量仍有一定規模。政法委職能運行不在訴訟活動中時并不意味在訴訟外調整政法委與其他單位之間的關系時不需要法定程序。《決定》要求：“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。目前政法委職能僅來源于黨內法規，在組織協調行政機關時缺乏法律意義的法定程序。當政法委面對基層組織、行政機關、維穩對象、地方黨委等不同對象時均會存在黨的領導和嚴格執法如何有機統一的實然難題。與此對應，檢察機關的法律監督基本以訴訟活動為主線，即在訴訟活動中履職或根據訴訟活動發現的線索履職。如有學者認為：“檢察規律表現出檢察活動對其所依托的運行機制的依附性，檢察活動所依托的機制實質上就是訴訟機制”[8]。嚴格意義上，根據訴訟活動中發現的線索履職實質已脫離訴訟程序。如《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》規定，檢察機關在履行法律監督職能過程中，可就主管機關需要加強或改進部門的管理監督工作提出檢察建議。近年來，檢察機關在訴訟活動外履職的趨勢開始變得明顯。如探索行政執法違法監督、行政強制措施監督、開展公益訴訟訴前督促履職工作。學界也不乏認為檢察機關應在訴訟活動外履職的觀點。如有學者建議，應建立檢察機關介入行政爭議制度，對行政機關違法或不當行為進行獨立調查，并可制發具有強制力的檢察令狀。[9]通過比較兩者差異可看出，為推進法治政府、法治社會建設，現階段局限于訴訟活動并不利于發揮政法工作的政治、法律、社會作用，各政法機關都在逐步拓展訴訟活動外的權力邊界。政法委是否應參與訴訟活動并不是考量其職能定位的因素。

（二）職能啟動機制不同

一般情況下，政法委職能啟動具有應急觸發性，而檢察機關職能啟動具有分類專業性。在考察政法委職能運行發端時不難發現，通過信息報送和調研發現問題后啟動工作是基層政法委常用措施。信息報送包括：各類報表、工作總結、信息簡報、調研報告等。調研包括：政法委領導下基層調研視察工作、政法委組織開展專項督查、政法委組織明察暗訪社情民意等。所發現問題在后續文件或領導講話中會直接作為動員開展某項工作的原因。這種職能啟動的應急觸發狀態要靠外界不特定因素的刺激。這與社會矛盾風險的隨機性、經濟社會發展形勢的新變化有關。比如做好特定時期特定人群的信訪維穩工作。與其他政法機關相比，在群體性事件、越級信訪、政法輿情等突發緊急事件處理過程中，政法委職能的應急觸發性表現得更為明顯。這種特性若直接套用到司法辦案活動則有很明顯的缺陷，即應急有余，專業性不足。一旦需要處理的事件數量過多，可能就有分工不細、效率不高、投入過大等問題。這方面檢察機關的職能啟動機制很具有可比性。與政法委不同，檢察職能的啟動大體呈一種分類專業性，在個案辦理中表現為以服務訴訟活動整體推進為導向，一項檢察職能啟動一般對應其他政法機關的相應職能，如偵查監督對應偵查職能，審查起訴對應審判職能，刑事執行檢察對應刑罰執行職能，分類清晰，職能與內設機構對應性強，職能的體系結構比較完整。但在應急性方面有時會受制于固定流程，導致一些背景特殊、社會關注度高的案件處理不夠及時。

（三）職能運行側重載體不同

大體上，政法委職能運行較為側重事件，檢察機關則較為側重案件。目前省市縣政法委負責的工作一般可分為綜合工作、綜合治理、維護穩定、涉法涉訴信訪、防處邪教、執法監督、政法宣傳輿論、政法隊伍管理等，而在這些工作中政法委并不一直處于主導地位。真正需要政法委發揮領導管理作用的是上述工作涉及的幾類事件。一般包括：性質敏感的涉法涉訴信訪事件、政法委可發揮自身職能或通過協調其他單位處理的形式參與。群體性事件、政法輿情、政法干警違紀違法等。若需各政法機關介入則一般與其所辦案件有關，地方政法委可通過督辦、開會、批示、備案等方式協調統一各政法機關的價值立場，激活黨的政策在司法活動中的指導作用。在不需要各政法機關主導或參與的情況下，政法委可發揮自身職能或通過協調其他單位處理的形式參與。總之，政法委雖不參與辦案，卻必須時刻關注引發社會矛盾糾紛的各類事件，這些事件或與政法機關所辦案件有關聯，或與案件無關。這與檢察職能運行側重辦理案件明顯不同。原先檢察機關的法律監督工作既要辦理案件，也要辦理監督類事項。司法體制改革后，為突出案件在檢察官業績評估的地位，各地檢察機關已在探索將監督事項案件化辦理。如最高檢《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》要求：“探索實行重大監督事項案件化，加大監督力度，提升監督實效。”山東、湖南等地檢察機關通過出臺《重大監督事項案件化辦理的指導意見》等規范性文件明確將監督事項案件化辦理。總體上看，檢察職能以辦案為中心的運行趨勢已經形成。

三、比較分析對完善政法委職能的啟示

通過比較兩者職能可以看出，政法委職能在社會層面產生的綜治維穩作用，既需要政治邏輯保持權威性，也需要法治邏輯保持可預測性。政法委在政治層面產生的領導作用，若單以黨內關系為視角，個案中難以解決“協調”在政治話語體系下的理解偏差，易導致民主集中制從決策機制直接演化為執行機制。政法委職能在法律層面產生的監督作用，監督主體行為的合法性應先于監督對象行為的合法性。因此，筆者認為應根據中央、省、市、縣各級政法委的實際需要，從法治、組織、監督三個層面入手完善其職能。

（一）堅持政法委職能定位的法治化道路

在中國，走法治化道路既包括加強立法、執法、司法、守法各環節體制機制建設，也包括加強黨內法規體系建設。目前政法委兩方面都存在一些不足。一是法律層面的職能調整范圍不清晰。《決定》將政法委工作大體分為把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創造公正司法環境。從工作內容看，協調各方職能、督促依法履職、創造公正司法環境不僅涉及國家機關之間關系的調整，還涉及社會關系的調整。在這方面政法委缺乏相應法律制度供給，沒有明確權力范圍會造成發展與約束的矛盾，沒有明確責任則會導致政法委在法律層面缺乏行為問責機制，對一些影響司法工作的越權濫權行為難以追究法律責任。二是黨內法規對政法委工作與訴訟活動如何銜接還不夠完善。如推行涉法涉訴信訪改革，各級政法委負責協調各政法機關妥善分流、處理、終結信訪事項，如何平衡該項工作對內對外的合法性。除此之外，各級政法委在社會綜合治理、維護穩定、宣傳輿論等領域也需建立銜接機制。

具體可從兩方面加強政法委職能定位的法治化建設。一是積極探索縣級政法委合署辦公模式。黨的十九大報告提出：“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。”《中國共產黨工作機關條例（試行）》第5條第2款規定：“根據工作需要，黨的工作機關可以與職責相近的國家機關等合并設立或者合署辦公。合并設立或者合署辦公仍由黨委主管。”基于縣級有一定決策、協調權限，承擔大量執行職責，[10]在縣級層面試點探索政法委與某個政法機關合署辦公能夠形成有價值的制度經驗。將合署的國家機關納入法治化軌道以此加強政法委職能的法治化建設，在廣東、海南等地已有實踐探索，在選擇合署對象時應充分以史為鑒，既不能因合署使政法委職能導向行政職能，也不能因為合署破壞司法規律。二是構建各級政法委在黨內法規與法律規定中的銜接機制。黨內法規如何明確各級政法委工作導入訴訟活動的類別、條件和程序。法律應確立各級政法委導入行為的性質和合法性。

（二）加強政法委職能運行的組織保障

對比檢察工作機制時不難發現，協調不能消解訴訟各環節本身帶有的監督制約功能，政法委作為黨委領導政法工作的組織形式，同樣不能在協調過程中消解訴訟的程序價值和實體價值。在協調各方，貫徹落實黨的路線、方針、政策方面，當政法委作為議事協調機制的委員會和該議事協調機制的辦事機構時，可從兩個層面加強組織保障。一是在完善單位成員制方面，應重點加強各級政法委的集體決策機制建設。政法委作為一種組織形式，各政法機關作為單位成員，無論在黨內還是訴訟活動中，都不應削弱任何一名單位成員的地位和話語權。同時根據各政法機關職能變化，在議事和協調兩個層面突出政法工作特點。議事層面應將行政執法、行政管理、行政復議、政府法制工作等事項排除在外;協調層面應增強政法委的統籌功能，突出各級政法委與反腐敗協調小組、各級紀委監委的工作銜接作用。二是在機關建設方面，應重點加強省市兩級政法委機關內設機構的專業化建設。相比審判機關、檢察機關、公安機關，目前政法委機關還未形成業務對口、程序流程對口、工作重點對口的專業化機構。在推進政法對口機構改革過程中，應根據不同層級政法委的工作需要，重點加強省市兩級政法委機關內設機構的專業化建設，突出內設機構的對口業務統籌指導功能，根據公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關的工作特點和需要，分類加強政法委機關內設機構專業化建設，具體可按“綜合和業務相分離，行政與政法業務相分離”原則，設置若干行政機構、綜合業務機構、對應各政法機關的專門業務機構。

（三）完善政法委對案件質量的監督評價

從政法委處理協調的各類社會矛盾糾紛可以看出，并非所有事件都宜轉化為訴訟環節的案件。一方面包含社會矛盾糾紛因子的事件基于人認識的局限性，很難系統全面地將其納入到案件中處理。另一方面事件由于時過境遷在進行案件化處理時需要借助證據將客觀事實轉化為待證事實。有時限于取證技術，無法及時將事件截取為證據，或者事實已為運動不斷地粉碎為環境之物，事實就會離我們愈來愈遠，相關環節也就愈來愈多，其證明力也會愈來愈弱。[11]兼顧案件效果和事件處理效果，對兩者采取不同的路徑、方式、邏輯、標準有一定現實合理性。實踐中部分基層政法委在履行執法監督職能時卻不夠注重事件和案件的區別，對一些案件效果以事件標準評價，對一些事件要求按案件處理，結果不盡如人意。[12]另外，目前政法委對未完結案件評價的范圍、效力在法律上還缺乏明確定位。有的地方政法委在履行執法監督職能時直接介入訴訟程序，有悖于法治思維和法治方式。如過去有的地方政法委探索以列席審委會檢委會的形式開展執法監督。[13]

因此，完善政法委執法監督職能應重點關注案件質量。訴訟尤其是刑事訴訟并非化解社會矛盾糾紛的“萬靈藥”。《決定》也提出：“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。”政法委對影響社會穩定的事件應客觀看待訴訟方式的局限性。對難以符合刑事證明標準、無法查明完整過程的社會矛盾糾紛，各級政法委應綜合運用行政信訪、人民調解、治安處罰、政策救濟等方式進行處理，不宜再協調導入刑事訴訟程序進行處理。對引起社會關注爭議的案件，在未辦結前不宜進行執法檢查。路徑選擇上，中央政法委應著手建立政法機關統一的案件質量評價標準，各級政法委應發揮好政治監督作用，對已辦結案件從事實、證據、效果、意識形態等方面評價案件質量。事實層面應根據現有證據分析事實的完整性、合理性、邏輯性。證據層面應關注收集、提取、保存、審查、運用等過程是否合法。效果層面應歸納當事人、律師、新聞媒體、法學專家、政法業務骨干、上級政法機關負責人等不同立場人員對案件結果的看法。意識形態層面應聽取歸納各政法機關對案件性質、意義、價值取向的看法。

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責任編輯：秦小珊