鄉村振興戰略背景下的鄉村治理法治化問題研究

陳湘清

摘要：治理有效是實施鄉村振興戰略的重要內容，鄉村振興重在治理有效。實現鄉村治理法治化是實現鄉村治理有效的必然選擇。當前鄉村治理法治化存在一系列新問題，必須從自治、德治、法治相結合的角度不斷推進鄉村治理法治化，從而實現對鄉村的有效治理。

關鍵詞：鄉村振興;治理有效;治理法治化

中圖分類號：D9 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1009-3605（2019）02-0081-05

黨的十八屆四中全會明確提出推進基層治理法治化，強調“全國推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。”[1]黨的十九大報告提出了實施鄉村振興戰略，要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。加強農村基層基礎工作，健全自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系。要讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。因此，實現鄉村基層治理法治化是我們黨站在新時代的歷史起點，為解決“三農”這個全黨工作重中之重問題提出的新擘畫，不僅是實現國家治理現代化的題中應有之義，更是實施鄉村振興戰略的必然選擇，我們必須從全局性、戰略性的高度認真研究并切實推進鄉村基層治理法治化。

一、推進鄉村治理法治化是實施鄉村振興戰略的必然選擇

鄉村治理法治化是指在堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一前提下，按照法律來治理基層事務，即將鄉村基層的經濟、文化等一切活動及公民的所有行為都納入法治化、規范化的軌道，運用法治方式來管理基層事物。鄉村振興戰略是事關農業、農村和農民長遠發展的根本性戰略，涉及農業現代化建設的方方面面，在2018年兩會期間，習總書記明確提出了實施鄉村振興的具體路徑是產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興。因此推進鄉村治理法治化，就要貫徹落實好鄉村振興戰略，運用法治思維和方式來實現產業、人才、文化、生態和組織的振興，實現農村的有效治理。

（一）鄉村治理法治化是實現產業振興的基石

產業振興實現是鄉村振興的基礎。我國改革開放40年，經濟實現了超常規發展，但城鄉發展不平衡與不協調的問題十分突出，農村經濟基礎薄弱的現實仍十分嚴峻。實現產業振興，除了發揮市場作用外，我們還要從產業振興的制度環境、現代理念、體制機制、規則體系入手，為產業振興創造良好基礎，確保產業振興理性、合法、有序推進。

（二）鄉村治理法治化是人才振興的橋梁

鄉村振興關鍵在人，要打造一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農工作隊伍”。把人才留在農村，把人才匯聚在農村，離不開法治，離不開農村治理法治化。因為鄉村治理法治化能夠為人才發展提供更好的環境和條件;因為鄉村治理法治化能夠為人才發展提供穩定的制度和平臺;因為鄉村治理法治化能夠為農村提供更多的機會和權利，在鄉村振興未實現前，農村仍然是一個環境相對差、條件相對苦、收益相對低的地帶。那么，一個可預期的未來，一個公平正義的環境能夠在農村和人才間架起溝通橋梁。

（三）鄉村治理法治化是鄉村文化振興的新武器

法治是現代文明的產物，是文明的核心內容，法治不僅表現為一種模式，一種行為，還表現為一種觀念、一種價值、一種思維。鄉村基層推進法治，實現治理的法治化有利于加快推進農村精神文明建設，促進鄉風文明，傳承鄉土文化基固，培育現代價值觀念，繁榮農村文明，從而達到振興鄉村文化的目的。

（四）鄉村治理法治化是鄉村生態振興的殺手锏

當前影響鄉村振興的生態環境問題十分棘手，大氣和水源污染嚴重制約和影響農村發展。實施鄉村振興，實現生態宜居就必須堅決打贏環境污染治理攻堅戰，打響環境污染治理攻堅戰，離開法治寸步難行。只有實行環境治理的法治化，制訂出污染治理的科學規劃、科學制度、科學運行機制，才能從根本上杜絕以犧牲環境為代價的發展理念，才能從根本上遏止為追求利益不惜一切代價的發展模式。守護鄉村碧水藍天和凈土，法治是最利的殺手锏。

（五）鄉村治理法治化是鄉村組織振興的堅強保證

激發社會各類組織和各種主體的作用和活力，不僅是鄉村振興的重要內容，更是鄉村治理法治化的重要內容，兩者異曲同工。鄉村治理的法治化要求為社會各類組織、各種主體提供自治空間，支持他們依法自我管理、自我約束、自我發展、自我監督，鄉村治理的法治化通過加強社會組織立法，明確社會組織性質、地位、功能、作用、結構和權責，賦予社會組織合法地位和社會組織活動框架和行為模式，最終達到良法善治，促進鄉村社會組織的振興。

二、鄉村振興背景下鄉村治理法治化面臨的新問題

隨著新農村建設和美麗鄉村建設的不斷推進，改革開放40年來的農村社會已經發生了歷史性的變革，不僅為鄉村振興奠定了基礎，同時也為鄉村振興所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相結合的鄉村治理體系，帶來了許多新情況和新問題。

（一）農民法治觀念和民生意識不斷增強，但法治方式的運用仍然欠缺

隨著農村改革開放的不斷深入，農村現代化水平不斷提升，在農村社會全面依法治國的進程中，農民的法治觀念和民主意識不斷增強，農民逐步擺脫小農意識，與現代社會發展相適應的權利觀念、秩序觀念、自由平等觀念、民主觀念不斷得到強化，這不僅是基層法治可喜的成果，更是基層法治深厚基礎。但農民運用法治方式解決處理問題，依然有較大欠缺，人們習慣于“信訪不信法”“找政府不找市場”，習慣“拉關系、講人情、談勢力”等。

（二）現代社會治理工作格局基本形成，但主體缺位現象依然突出

在推進基層治理法治化和鄉村振興過程中，按照中央的統一部署和要求，地方不斷深化治理實踐，特別是精準扶貧工作的開展，現在農村社會的治理工作格局已經形成，黨委領導、政府主導、社會協調、公眾參與的鄉村社會治理格局基本形成，體現了應有的制度優勢，有力激發了不同社會主體在鄉村治理中的作用與活力。鄉村治理的真空地帶逐步形成了“動感地帶、生命地帶”。盡管如此，鄉村治理中主體缺位的現象依然突出，成為亟待解決的突出問題。究其原因不僅有基層黨組織的虛化、弱化、邊緣化的“三化”問題。也有鄉村自治組織、行業組織發育不全，功能不全的問題，還有外部組織管控影響不到位的問題，導致農村社會面臨的農村黨組織與黨員分離，村委會與村民分離，土地發包方與承包方分離等問題難以根除。

（三）鄉村治理的法規制度體系不斷健全，但立法不完善的問題一時難以解決

基層法治建設經過長期的努力，在法規制度體系建設方面取得了長足進步，村民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程、行政法規及法律制度共同構建了一個相對完善的鄉村治理規范體系，為鄉村治理提供了充分的法律依據，有力推進了鄉村治理法治化的進程。但不容否認的是，在農村社會治理方面對照法治的要求，我們在立法上的欠缺還是十分明顯的。立法沖突現象比較突出，上位法和下位法，或者不同部門法相互抵觸、相互矛盾，造成法律適用的困惑;一些立法聽取群眾意見不夠，過多地體現了部門和地方利益，造成群眾有意見，甚至不滿。

（四）農村社會結構調整深化，公共服務差異化、均衡化要求難以滿足

隨著黨中央對“三農”工作的重視不斷加強，農村的改革力度不斷加大，使農村社會結構發生了深刻的變化。一方面表現在農村家庭結構的變化，農村普遍出現了“空巢”“留守”“外出”現象，另一方面，撤區并鄉和村組合并后，農村新居民組織和新社區出現引起了社會結構調整，引起了利益調整，農村矛盾日益復雜，對鄉村治理提出了新要求，農村公共服務因人因地因時而異，服務越來越難，而農村公共服務資源本來就相對有限，更多的集中在村（社區）級行政中心周圍，所以圍繞提高農村公共服務有效供給，打造鄉村治理科學機制，提高治理能力水平，就顯得格外迫切。

實施鄉村振興戰略，鄉村治理是關鍵。我們要按照鄉村振興戰略提出的治理有效和自治、德治、法治相結合的要求，不斷探索推進鄉村治理的新途徑，從而實現鄉村治理的法治化。

（五）農村信息化趨勢日益明顯，社會管控難度日益加大

互聯網的發展深刻影響和改變了農村社會，電視、電腦、手機、互聯網在農村已經普及，不再是奢侈品，一網一世界，一指一價值。新媒體時代來臨，信息傳播使人們的思想更加復雜多變，價值選擇更加困難。因此，在新媒體時代如何管控好信息是當今農村社會治理的一道新的難題。

三、鄉村振興過程中推進鄉村治理法治化的新探索

實施鄉村振興戰略，關鍵在鄉村治理。我們要按照鄉村振興戰略提出的治理有效和自治、德治、法治相結合的要求，不斷探索推進鄉村治理法治化的新途徑。

（一）著眼頂層設計和總體規劃，不斷健全鄉村治理的制度規范體系

法律是法治的基礎和前提，良法才能善治。針對當前農村治理中出現的立法問題，我們要加強頂層設計和總體規劃，推進治理制度規范體系建設。一方面要運用科學方法，力求完善質量不高、總量不足，不適應農村新形勢新變化的制度規范。另一方面突出地方特色，要充分發揮村規民約的作用。村規民約是鄉村約定俗成，相守堅持的規范，更多地體現了德治和自治的內在要求。因此，在推進鄉村基層法治化過程中要廣泛發揚基層民主，聽取群眾意見，聚納民眾智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法規律，不斷健全完善村規民約，使之同國家立法相互配套，相互銜接，形成一個結構完備，內容完整的治理法規制度體系。

（二）著眼于激發活力，不斷健全鄉村治理法治化的組織體系

一個法治的社會應該是一個主體地位平等且充滿活力的社會，鄉村基層治理法治化必須有效激發社會各類主體的活力，充分發揮其作用。首先，要發揮基層黨組織的關鍵作用，要圍繞依法治國的總要求，不斷強化基層黨組織建設，增強農村基層黨組織的凝聚力、創造力和戰斗力，把黨組織資源轉化為鄉村治理的法治資源。其次，要推進基層自治和民主協商，擴大公眾參與，充分發揮農村各自治組織各社會團體和各行業協會在治理中主體作用。再次，要強化農村基層法治機構和隊伍的專門作用，建立以基層法庭、公安派出所、人民調解委員會、司法所為骨干的法治網絡，挑起農村法治的大梁。

（三）著眼重心下移，不斷健全鄉村治理法治化的工作機制

鄉村治理法治化的基礎在基層，重點在基層。圍繞鄉村治理法治化，我們要把問題消化在基層，把糾紛調處在基層，把矛盾化解在基層。我們要重點開展送人才下鄉、送政策下鄉和普法下鄉活動，推動調查研究下基層，信訪接待下基層，公共服務下基層，把源頭管理、動態管理和應急處理結合起來，健全完善基層決策機制、風險評估機制、民意吸納評估機制、公眾利益表達機制、矛盾排查調處機制，及時妥善有效合法解決農村社會苗頭性、傾向性問題和顯性矛盾，牢牢掌握基層治理法治的主動權。

（四）著眼于約束權力，不斷提高鄉村治理法治化的能力和水平

鄉村基層治理法治化對干部群眾的素質提出了新要求。提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，是實現鄉村治理法治化的關鍵所在。首先要在樹立法律權威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，鄉村治理的基本方式是法治，黨員干部要認真學法、用法，樹立法律權威、運用法治思維和法治方式解決矛盾問題;其次要在公正執法上下功夫。執法公正最能體現法治，老百姓也最為關心。處理農村發展中的問題就一定要規范執法行為，讓老百姓從每一件事情處理中感受到公平正義。

（五）著眼于以民為本，不斷創新鄉村治理的法治模式

面對農村社會結構深刻變化，利益格局深刻調整的新情況，農村社會治理必須加強法治模式創新。鄉村治理法治化要順應農民對美好生活的向往，關注農民對美麗鄉村、平安鄉村、法治鄉村、幸福鄉村建設的訴求，通過網格管理，一站服務等，運用互聯網+模式，探索鄉村治理法治化的科學模式。

參考文獻

[1] 劉丹，等.新時期治國理政的偉大綱領：全面推進依法治國若干重大問題的思考[M].北京：中國友誼出版公司， 2014：169.

責任編輯：葉民英