特朗普政府減稅對中國跨境資本流動的影響及對策

杜萌

摘要：2017年12月，美國通過《減稅與就業法案》，2018年1月開始實施。在經濟全球化時代，美國大規模減稅會對我國跨境資本流動帶來沖擊。全面回顧特朗普政府《減稅與就業法案》的具體內容，分析美國減稅對我國直接投資和短期資本的具體影響機制，可以預期，在全球稅收競爭的條件下，美國減稅對我國跨境資本流動的間接影響較大，我國應從跨境資本流動管理和優化稅制結構兩個方面采取針對性的政策措施。

關鍵詞：特朗普政府;《減稅與就業法案》;跨境資本流動;全球稅收競爭

中圖分類號：F7? ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1009-3605（2019）02-0021-06

2018年1月，美國《減稅與就業法案》開始實施。根據特朗普政府的減稅方案，美國企業稅率大幅度下降，個人和家庭的稅收抵扣獲得翻倍，遺產稅被廢除。如此大規模的減稅，除了會對美國經濟產生顯著的刺激作用外，還會對外部經濟產生溢出效應。中國作為世界第二大經濟體，同時又是美國重要的貿易和投資伙伴，勢必會受到沖擊，因而，中國政府必須要對美國減稅政策引起足夠的重視。

一、解讀特朗普政府減稅法案

特朗普已就任美國總統2年，然而，他在競選美國總統期間所提出的一系列“逆全球化”經濟計劃屢受挫折，擴大基礎設施、廢除醫保法案、貿易保護以及限制移民等政策舉步維艱。因而，特朗普政府將改革的重心轉移至稅收體系重構，以稅收改革作為突破口，實現其執政方針。[1]

經過一年多時間的磋商、談判和博弈，特朗普政府頒布了《減稅與就業法案》。盡管《減稅與就業法案》與特朗普競選總統時所提出的稅改方案存在較大的差異，在很多地方共和黨做出了很大的妥協和讓步，但《減稅與就業法案》仍是近30年美國最重要的稅收改革方案，涉及到眾多稅種改革以及復雜稅制設計，個人所得稅、企業所得稅、跨境所得稅改革以及遺產稅的調整為此次減稅法案的核心內容[2，3]。

（一）個人所得稅改革

在美國，個人所得稅是最大的稅種，2016年個人所得稅收入占聯邦總稅收的46%，此次稅改中，個人所得稅涉及到稅率、稅基以及稅收抵免等方面的內容。一是降低整體稅率水平;二是規范稅基和扣除制度;三是專項扣除標準調整;四是提高了個人替代最低稅的門檻。新的法案大幅度提高了個人替代最低稅，同時規定個人替代最低稅會隨著每年通貨膨脹率的變化進行相應的調整。

（二）公司稅改革

在《減稅與就業法案》中，公司稅改革力度最大，且公司稅稅率調整是永久的。新的法案規定只有C類公司（股份有限責任公司）繳納公司所得稅，而獨資企業、合伙制企業以及S類公司（無限責任公司）等企業無需繳納公司所得稅，只需要按照個人所得稅繳納稅收。2016年，公司所得稅收占美國稅收總額的8.62%，為美國第二大稅種。公司所得稅改革內容主要涉及以下幾個方面：（1） 降低公司稅稅率。C類公司的稅率由原來的15%-35%的累進稅修改為21%的比例稅，對于獨資企業、合伙制企業以及S類公司來說，新的法案規定允許80%的經營收入適用于個人所得稅的七級累進稅率制度。（2）稅基的調整。從2017年9月27日到2023年1月1日，資產投資“紅利折舊（Bonus Depreciation）”由原來的50%提高至100%，然后將會按照每年20%的速度在隨后5年進行遞減，2027年完全取消紅利折舊。利息抵扣不能超過息稅前利潤的30%，如果當年沒有抵扣利息，可以向后無限期流轉。此外稅基調整還包括車輛折舊（vehicle depreciation）、公司減免和抵扣（Deduction and Credits）以及179部分花費（Section 179 Expensing）等等。（3） 凈經營損失。新的法案取消了凈經營損失向前結轉，規定可以無限期向后結轉，凈經營損失向后結轉的數額應該被限制在應稅所得的80%。

（三）跨境所得稅改革

跨境所得稅改革是《減稅與就業法案》中最引人注目的地方，成為世界各國關注的重點改革條款之一。美國作為世界上頭號經濟強國，擁有無可比擬的技術優勢、人才優勢和資金優勢，加上美國金融管制較少，美國資本在海外投資占比較高，形成很多跨國企業，常年在海外經營的跨國企業在外囤積大量資本，存在利潤滯留海外以及資本跨境流出等相關問題，對此，新的法案對跨境企業所得的稅收方案進行重大調整，主要內容有：（1）實行屬地征稅原則。之前美國稅法規定，跨國企業境外利潤匯回美國，需要上繳35%的美國企業所得稅，境外利潤在海外已經繳納稅款的那部分，如果匯回美國可以實現所得稅抵免，避免二次征稅。《減稅與就業法案》將這一條款修改為如果美國企業持股比例大于10%，其境外子公司的股息可以享受100%的公司所得稅豁免。跨國公司在海外滯留的利潤一次性繳納稅款即可匯回美國，現金和現金等價物的稅率為15.5%，非流動性資產的稅率為8%。對于境外美國子公司的超額利潤征收10.5%的稅收，這部分稅收可以抵免80%的跨境資本稅。對于境外企業的無形資產來說，新的法案施行一個較低的稅率進行征稅，2026年之前稅率為13.125%，2026年以后稅率調整為16.4%。（2）關聯企業交易付費征稅。此項規定針對于大型跨國企業集團，在近3年，對于企業的平均收入超過5億美元，除實物銷售成本以外，境外關聯企業支付的可扣除費用如果超過營業收入的3%，應該引入反稅基侵蝕，限制境外相關企業通過關聯付費的形式進行避稅。2018年反稅基侵蝕稅率為5%，2019年到2025年稅率上升至10%，從2026年以后稅率為12.5%。

（四）遺產稅改革

此次稅改中，依舊保留遺產稅條款，只是提高了遺產稅的免征額度。個人和夫妻的應稅財產額度由原來的560萬美元和1120萬美元提升至1120萬美元2240萬美元，且免稅額度會根據通貨膨脹的變動進行相應的調整。

二、美國減稅對我國跨境資本流動影響

近些年，持續資本外流已經成為我國系統金融風險的主要來源，2015年我國跨境資本流出為4332億美元，2016年規模進一步擴大至6279億美元。而進入2017年，我國跨境資本流動由資本流出轉為資本流入，2017年前三個季度共流入1121億美元，資本外流趨勢得到遏制。然而，美國實施大規模減稅的經濟政策會吸引全球資本流回美國，未來在華的美國資本和企業利潤將會轉移至美國，改變我國跨境資本流向。[4]此外，特朗普政府的減稅政策將會在全球范圍內引發稅收競爭，其他國家跟進的稅收政策調整也會對我國跨境資本流動產生二次沖擊。[5]

（一）美國減稅對我國跨境資本流動的直接影響

1.美國減稅對直接投資的影響

美國是全球第一大經濟體，消費市場規模巨大，擁有全球領先人才和科技優勢，金融市場高度發達，跨境資本進出入美國境內十分便利，逐漸成為中國企業海外投資的主要目的國。根據商務部數據統計顯示，從2012年到2017年，我國對美直接投資額度不斷攀升，2016年，我國企業在美投資額高達169億美元，是2015年投資額的兩倍，可見中國企業對美投資熱情高漲。特朗普政府出臺新的稅改法案后，美國企業成本大幅降低，中資企業可能會加速在美投資，擴大投資規模，在短期，我國資本外流壓力將會加劇。從我國在美投資行業的角度來看，根據CEIC數據庫顯示，我國企業資本主要流向于制造業、信息通信技術、不動產和餐飲業、商務服務業和科學研究以及技術服務業等領域，流向這些行業的資金超過我國在美投資的70%。在此次減稅法案中，交通、信息、銀行、消費零售以及房地產等行業明顯受益更多，提高了中資企業在美擴大投資規模的意愿，導致直接投資資本流出。然而，美國頒布限制中國在美投資條例，國務院出臺了《關于進一步引導和規范境外投資方向的指導意見》，將會限制中資企業投資美國房地產和酒店業、娛樂業以及體育俱樂部等行業，這將會減少我國對外直接投資規模總量。

從美國在華直接投資的角度來看，截至到2016年，根據BEA（U.S. Bureau of Economic Analysis）的相關統計，美國對中國直接投資存量為924.9億美元，中國商務部相關數據顯示，我國實際利用美資數額為789.06億美元，但沒有考慮統計遺漏部分，根據中美雙方統計數據估計，美國在華投資的規模大約為800 -1000億美元之間，其中包括利潤再投資部分。在近1000億美元資產中，大約四分之三的資本已進行再投資，轉換為流動性較低的實物資產，無法在短期變現轉移至美國。剩下大約200-250億美元為高流動性的現金和現金等價物，特朗普政府執行新的跨境資本所得稅稅率，將會吸引這部分資本流回美國，中國外匯市場月平均交易額約為1500億美元，如果這部分資本分批流回美國，不會對我國外匯市場產生明顯直接影響。但倘若這部分資本在某一時點集中逃離我國，將導致人民幣大幅度貶值，提高我國跨境資本外逃風險。

2.美國減稅對短期跨境資本流動的直接影響

美國公司所得稅稅率下降，減輕了美國企業的經營成本，提高了美國企業的競爭力，下調公司稅將會促進企業利潤增長。對于股票市場來說，企業利潤是股市長期上漲的核心驅動因素。據高盛分析師預測，如果美國公司稅從35%下調至25%，標準普爾500指數的每股收益率將會翻倍，達到15%，且最終美國公司稅率為21%，2018年標準普爾500指數的收益率有望超過15%。2018年伊始，美國一些小公司的股票價格開始上漲，稅改引發股票價格的上升將會有利于各類資產管理公司。資產管理公司將會改變投資產品標的，更傾向于配置美元資產，減少包括中國在內的其他國家金融產品，導致短期跨境資本流出我國，威脅到我國金融體系安全。個人所得稅下降以及提高遺產稅應稅額度有利于美國富人，個人投資者也會更偏好于美元資產，帶動短期資本進一步回流美國。此外，跨境所得稅降低有利于資產管理公司將海外利潤更便利地轉移至美國，加大了全球短期資本流動不確定性，也會增加我國短期跨境資本流動風險。

（二）美國減稅對我國跨境資本流動的間接影響

1.美國減稅對我國跨境資本流動的短期間接影響

從短期來看，特朗普政府減稅政策對中國跨境資本流動的影響主要體現在美元指數變動上。根據美國證券交易委員會數據統計表明，截至2016年，美國跨國公司在海外囤積大約2.6萬億美元，跨境所得稅大幅度下降將會使一部分海外利潤轉移至美國，提高美元匯率指數，這將會對人民幣匯率帶來壓力。而這一問題的關鍵在于美國執行新的稅收政策后，多大比例的海外利潤將會流回美國。由于人民幣匯率制度為以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節的有管理的浮動匯率制度，如果有大規模歐元、日元和英鎊等籃子貨幣大規模兌換美元的話，人民幣將會承受較大的貶值壓力，如果是其他貨幣兌換美元流回美國，對人民幣匯率的沖擊不大，跨境資本流動也不會出現較大波動。從事實來看，美國跨國公司的海外利潤主要集中在歐盟、日本、中國等主要經濟體，大規模交易這些國家貨幣會導致人民幣匯率出現大幅度波動，影響跨境資本的流向。美國企業在海外的2.6萬億美元利潤，大約有1萬億美元是以高流動的現金等價物的形式存在，樂觀估計將會有大約9000億美元流回美國，中性估計將會有大約5000億美元，謹慎估計大約有2000億美元，這部分資本流動與市場預期密切相關，一旦東道國出現負面消息，大規模資本外流導致東道國貨幣貶值，這在一定程度會影響我國匯率的穩定，進而影響我國跨境資本流動。

2.全球稅收競爭條件下美國減稅對我國跨境資本流動的間接影響

《減稅與就業法案》通過立法并開始執行后，美國企業稅從35%下調至21%，這就成為經濟合作與發展組織（OECD）中公司稅最低的國家之一，這會給其他國家帶來很大的減稅壓力。為了應對這一狀況，全球其他主要經濟體都會不可避免的跟進減稅政策，形成新一輪的全球減稅浪潮。實際上一些國家已經針對于美國減稅法案提出自己的減稅計劃。英國宣布到2020年將公司稅下調至 17%，法國馬克龍政府準備將公司稅稅率下降至25%，印度莫迪政府也推出了針對于中小企業和個人的減稅計劃，日本政府原計劃將公司稅下降至29.74%，但由于美國減稅力度之大超出預期，為了保持相對競爭力，也將公司稅下調至25%左右，并宣稱日本將會根據海外減稅動作，可能進一步擴大減稅規模。這些國家相繼推出減稅計劃，如果我國稅率保持不變，資本的逐利性自然會選擇成本更低的國家和地區進行投資，導致部分發達國家的外資撤離我國，尤其是在近些年我國人力成本大幅度提高的背景下，這將會影響我國吸引外資的進程。從長期來看，其他國家減稅政策將會推動相應貨幣升值，人民幣相對貶值，人民幣匯率變動將會導致短期資本流出我國，不利于我國金融體系的安全和穩定。

三、應對策略

當前，我國正處于經濟轉型和結構調整的關鍵時期，維護金融安全穩定顯得尤為重要，應該牢牢守住不發生系統性金融風險的底線，而跨境資本流動風險已經成為我國系統性金融風險的重要來源，對此，應該結合美國減稅和不同類型的跨境資本特點，構建預警系統，旨在宏觀上將跨境資本流動維持在一個合理的區間，在微觀上引導跨境資本的有序流動，防止系統性風險的蔓延。與此同時，應該加快我國稅制改革，減少重復征稅現象，營造良好的營商環境，吸引優秀的外資企業來華投資，提升我國經濟發展質量。

（一）構建宏觀審慎管理體系將跨境資本流動控制在合理的區間

通過構建預警系統，估算出我國跨境資本流動總體規模、短期跨境資本流動以及長期投資規模的合理區間。為了應對美國減稅對我國跨境資本流動的沖擊，應該把合意的跨境資本流量納入宏觀審慎政策調控目標，運用貨幣政策、財政政策和外債政策等進行調控，對于不同類型的跨境資本流動，宏觀審慎的側重點也應該有所不同，具體來說，對于FDI來說，應該重點吸引和挽留能夠提高我國科技水平和管理水平的高、精、尖產業，制定一系列優惠條件等財政政策來應對。關于國際信貸以及證券投資等國際資本流動，重點通過改變貨幣政策進行調節，包括改變國內的貨幣發行、調整利率等政策改變跨境資本流動規模。

此外，我國政府還應該豐富宏觀審慎工具。目前，關于跨境資本流動的常用宏觀審慎工具主要有托賓稅、無息存款準備金和外匯交易手續費，而這三個政策工具遠遠不能實現跨境資本的有效調節，因此，應該根據美國減稅政策特點以及我國跨境資金流動調控實踐不斷地豐富和完善政策工具箱，建立和健全救助機制及風險分散機制。

（二）健全微觀市場監管體系控制資本有序流動

目前我國金融機構和企業可在與其資本或凈資產掛鉤的跨境融資上限內，自主開展本外幣跨境融資，這在給予企業更大的融資自由的同時，也為跨境資本的無序流動留下隱患，尤其是在美國大規模減稅的背景下，企業的資本跨境流動將會更加頻繁，因而，政策應該引導微觀企業跨境資本的有序流動。中國人民銀行應該引導人民幣匯率變化預期，防止企業因美元加息預期而導致大規模資本流出。同時，應該對微觀企業跨境資本流向以及結構進行監管，加強與其他涉外部門的合作，填補監管空白，進一步提升監管效率，防止跨境資本的無序流動。

（三）進一步優化稅制結構，規范稅外收費

中國的稅制與美國稅制不同，美國是以直接稅為主，而我國以間接稅為主，重復課征現象比較嚴重，導致在華企業的負擔較重，對外資的吸引力較弱。近些年，我國通過實施營改增，稅制結構得到一定程度改善。未來應該繼續降低間接稅的占比，逐漸形成以直接稅為主，間接稅為輔的新型征稅體系，降低在華企業經營負擔，吸引優質外資企業來華投資。除了稅收之外，在華企業還需要繳納各種費用，提高了企業的實際稅收成本。對此，應該加大正稅清費力度，逐步實施行政零收費。

（四）加強國際間稅收協調，避免惡性稅收競爭

特朗普政府公布稅改計劃，很多國家都紛紛表示，將會跟隨美國實施減稅政策，增加了全球稅收政策的不確定性。美國大規模減稅將會導致國際稅收體系陷入混亂，威脅到《稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動計劃》等國際稅收公約，損害那些依賴外資的發展中國家。我國政府應該積極與其他國家溝通，國際稅收不應該以鄰為壑，惡性競爭，應該在合作中競爭，加強國際反避稅等領域的合作，共享國際反避稅信息，實現多邊共贏。

（五）營造良好的營商環境

良好的政商關系和企業經營環境能夠吸引優秀的外資企業，對沖在華外資企業資本和利潤外流的風險，中資企業也會受益于良好的營商環境，推動產業升級改造，擴大出口規模和效益，提升經濟發展質量。政府應該深化行政審批制度改革，企業投資項目應該依法依規自主決策，而不需要政府進行審批，簡化審批手續。同時應該推動政務公開制度，建立信息平臺，發布重點領域的相關信息，讓企業了解政策動態。最后，應該加大對市場主體的服務力度，降低和取消外資進入本地市場的門檻和壁壘，積極引導專業服務機構發揮作用提升市場服務能力，為企業的發展保駕護航。

參考文獻：

[1] 楊志勇. 特朗普稅制改革主張評析[J]. 國際稅收， 2017（2）：32-34.

[2] 黃立新. 特朗普稅改法案的總體評析[J]. 稅務研究， 2018（1）：20-24.

[3] 胡怡建. 美國稅改法案制度設計、政策導向和減稅分析[J]. 稅務研究， 2018（1）：13-17.

[4] 趙碩剛. 特朗普減稅攪動全球產業和資本流動格局[J]. 海外投資與出口信貸， 2018（2）：28-33.

[5] 徐志， 王佳瑤. 特朗普稅改：資本回流、減稅競爭與中國的應對[J]. 財政監督， 2017 （15） ：86-90.

責任編輯：詹花秀