行政事業(yè)單位建設項目內控管理中的風險和防范

謝艷華

摘 要：行政事業(yè)單位提供對公服務，經常會涉及到組織大型公共工程項目的建設。建設項目往往涉及財政資金量巨大，流程環(huán)節(jié)眾多，建設項目生成過程本身也非常龐大而系統(tǒng)，過程中需要耗費大量人、財、物。項目建設的內控制度建設與運用完善與否，直接關乎工程安全、財政資金安全和使用效果。引導行政事業(yè)單位完善并有效執(zhí)行建設項目的內控制度，加強各項風險防控，對保障公共工程建設質量，提高財政資金使用效果具重要的意義。本文在分析行政事業(yè)單位建設項目控制制度建設和執(zhí)行中存在的問題，淺析建設項目的主要風險以及防范應對措施。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；建設項目控制；內部控制

一、引言

行政事業(yè)單位提供對公服務，經常會涉及到組織大型公共工程項目的建設。建設項目往往涉及財政資金量巨大，流程環(huán)節(jié)眾多，建設項目生成過程本身也非常龐大而系統(tǒng)，過程中需要耗費大量人、財、物。在這一系列的環(huán)節(jié)過程中，項目建設的內控制度建設與運用完善與否，直接關乎工程安全、財政資金安全和使用效果。引導行政事業(yè)單位完善并有效執(zhí)行建設項目的內控制度，加強各項風險防控，對保障公共工程建設質量，提高財政資金使用效果具重要的意義。

二、行政事業(yè)單位建設項目內控過程中存在的風險

（1）項目決策階段存在的風險

立項決策過程中，有的項目沒有進行可行性研究或可行性研究未經過科學嚴謹?shù)恼撟C，可能導致建設項目難于實現(xiàn)預期目標甚至導致項目失敗的風險。初步設計方案未經合規(guī)程序進行論證，設計脫離實際，概預算投入不合理等情況，可能導致項目實施過程中進行多次設計變更、進而導致預算多次增加，項目功能設計不符合實際應用，項目建成影響實際使用效果等風險。招投標過程中存在不公開公正的行為，可能導致中標價格不實、中標人實際難以勝任等風險。

（2）項目執(zhí)行階段存在的風險

項目執(zhí)行過程中未按正常的程序做出合理的調整或變更，或項目變更審核不嚴，導致隨意調整建設內容，項目績效目標與預期相差太遠，投資失控、預算超支等風險；審核流程時間過長導致工期延誤風險；項目施工監(jiān)管不力或流于形式導致項目質量不達標等風險。

部分行政事業(yè)單位的財務管理部門在建設項目全過程中參與不到位，局限于財務部門的會計核算職能，弱化了其在項目中的管理與監(jiān)督職能，可能導致項目價款結算管理不嚴謹，支付進度不及時，影響項目資金的落實，間接影響到項目工程的開展實施，也容易導致潛在的資金損失風險。

（3）項目決算階段存在的風險

竣工驗收拖延，可能導致項目工程及時交付使用的風險。驗收程序不規(guī)范，可能導致工程項目交付使用后存在重大隱患的風險。審計決算中虛列材料成本等可能導致竣工決算失真等風險。工程竣工、審計決算的滯后、審計人員履職能力不足等也會導致建成項目投入使用滯后，影響項目效益發(fā)揮的風險。

（4）項目建設合同管理過程中存在的風險

簽署的施工合同不嚴謹完善，如付款方式界定不清楚、質保條款格式化、違約金條款空缺等，可能導致出現(xiàn)爭議時，雙方扯皮，引起法律糾紛的風險。由于項目相關人員在材料申報、財務結算審核環(huán)節(jié)等方面的原因，在項目執(zhí)行過程中并未嚴格按合同及進度執(zhí)行付款，會一定程度導致工程延誤或資金損失等風險。

三、建設項目管理中風險防范應對措施

（1）項目決策階段

在項目立項前，要進行項目可行性研究，并在程序規(guī)范的基礎上，組織規(guī)劃、技術、財會、法律等部門的專家或委托具有相應資質的中介機構對項目工程的可行性研究報告以及概預算進行評審和論證。

招投標時，建設單位要通過招標方式選擇勘察設計單位，招標過程中應設置相應條件，嚴格檢查保證勘察設計單位具備應用資質。同時結合設計單位提交的設計方案，借助行業(yè)專家的力量，考量其方案的經濟性和適用性，以此選擇具有相應經驗的勘察設計單位。建設單位需與勘察設計單位進行有效的技術交流，并提供詳細的基礎資料，避免因信息傳遞不充分，溝通不順暢導致勘察設計的重大疏漏。此外，也可結合網絡平臺，利用行業(yè)數(shù)據(jù)，施工單位共同參與等方式對設計方案的安全性、經濟性、可操作性進行分析審核，使工程項目設計方案既能盡量滿足建設單位的需求，又避免因過度建設造成成本浪費。在概預算編制上，要結合項目初步設計方案，關注項目的概預算編制是否完整、規(guī)范，以規(guī)避項目實施過程中隨意增加費用調整預算的情況。

單位要建立建設項目招標管理制度，明確招標范圍和要求，規(guī)范招標程序。招標前，要結合項目情況進行充分的市場調查，合理確定招標限價。招標時，要嚴格執(zhí)行招投標程序，涉及工程招標的招標文件制作、開標、評標和定標等環(huán)節(jié)要嚴格審查，避免串通或暗箱操作，切實做到公開公平公正。對重大項目招標文件中的關鍵技術條款和招標限價，建議組織行業(yè)專家或委托有資質的第三方進行評審，確保有效控制風險和成本。行政事業(yè)單位的財務部門相關人員也應當積極的參加到工程項目的前期招投標工作中，提前了解項目情況，對于項目執(zhí)行過程中涉及到與財務有關的條款，可以從財務自身專業(yè)的角度提出合理建議和措施，以防范后期合同簽訂過程中隱藏的風險。

（2）項目執(zhí)行階段

單位要嚴格完善審批制度，加強工程設計變更控制，要求施工方在提出變更設計同時應提供變更技術方案和技術經濟分析，說明變更的原因、必要性和合理性，并明確變更的作用。項目建設單位應組織分析變更對工程造價、概算和投資控制目標的影響以及同一合同項下歷次變更實施狀況。如遇重大設計方案調整，項目建設單位還需組織專家團隊進行技術分析與論證，防范項目質量風險。

建設單位要督促監(jiān)理單位按監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理實施細則的要求對施工過程進行檢查，及時糾正違規(guī)操作，消除質量隱患。同時，要求監(jiān)理單位嚴格按照審批后的要求監(jiān)理施工，在制定好的施工組織計劃基礎上，加強計劃的執(zhí)行力度。

單位財務部門需負責牽頭制定項目資金管理制度或辦法，對工程項目資金的進行專項核算。財務部門負責工程結算的財務人員也應積極主動參與工程項目管理，了解工程進度等情況，加強項目資金管理，將財務監(jiān)督融入到工程項目管理的各個環(huán)節(jié)。單位也可以借助第三方中介機構對建設項目實施績效跟蹤評價，并結合跟蹤評價結果來判斷項目工程結算的推進實施情況，過程中做好防范相關風險的應對措施。

（3）項目決算階段

行政事業(yè)單位需要健全竣工驗收各項管理制度，組織由建設單位、設計單位、施工單位、監(jiān)理單位及相關政府管理部門參加竣工驗收，督促各方完成資料歸檔工作。關注建設項目達到竣工驗收條件后，施工單位是否及時提出竣工驗收申請。驗收以驗收規(guī)范或相關文件、工程質量驗評標準及設計圖紙等為依據(jù)，督促施工單位全面實現(xiàn)工程項目合同約定的質量目標。對于需要安裝的技改項目，在安裝完畢并試運行正常后，進行最終的工程驗收手續(xù)。同時，對于涉及單項工程驗收，整體工程驗收的項目工程，要關注工程驗收的時間、程序，并做好相關檔案資料的歸集。在工程項目決算實踐中，必須通過以施工合同為主體的審計作業(yè)，通過對相關料、工、費的了解，以及必要的現(xiàn)場調研等程序，及時發(fā)現(xiàn)工程項目中存在的各種風險與缺陷。

（4）合同管理風險防范

單位要明確合同歸口管理部門，加強對合同簽訂及執(zhí)行等規(guī)范性管理。合同簽訂時，相關合同的日期、簽字、蓋章，違約條款等要明確。對于影響重大、涉及較高專業(yè)技術或法律關系復雜的合同，應當組織法律、技術、財會等工作人員參與談判，必要時可聘請外部專家參與相關工作。

如遇重大方案調整，合同管理部門應提前提請相關部門介入合同變更，參與合同變更方案的研究，形成書面意見。合同發(fā)生變更時，單位合同管理部門要與原招標文件及合同的對比分析。對重點復雜的項目涉及到合同變更時，可借助項目投資監(jiān)理單位提前介入合同變更方案的研究，出具投資監(jiān)理意見，說明變更的原因和內容，變更價的編制依據(jù)、審核情況及需要說明的問題、合同的歷次變更情況以及對合同條款及價格的確認，防范合同變更過程中的風險。

單位應當建立合同履行監(jiān)督審查制度。單位可指派相關人員定期對項目實施過程中的合同履行信息進行整理制表。對合同履行中簽訂補充合同，或變更、解除合同等應當按照國家有關規(guī)定進行審查。財會部門應當根據(jù)合同履行情況辦理價款結算和進行賬務處理。

參考文獻

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