土地財政對地方債務的影響研究

摘 要：在我國特殊的土地制度安排下，土地資源的市場化運作使得債務融資模式有了“杠桿”。土地財政收入既是地方政府當期舉債的資信依據，而且是償還地方政府債務的重要來源，在這種債務綁定土地財政收入的情形下，土地價格走向對地方政府未來的償債能力形成了約束，使得政府債務對土地價格存在正向影響，從而使得地方政府有了維持乃至推高房地產價格的強烈內在驅動和對土地旺盛需求的驅動。

關鍵詞：土地財政；土地價格；地方債務

一、我國地方政府債務的現狀

上世紀90年代初，我國經濟體制改革進入新階段，根據事權與財權相結合的原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建立了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設中央與地方兩套稅收機構分別征管；成功地實現了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權、稅管的劃分，這直接導致中央、地方財政收入的初次分配比例急劇變化，稅收收入幅度向中央傾斜，形成了地方財政幾乎30%的巨大收支缺口，使得所有地區地方政府陷入財政收入突然減少的困境，地方政府預算壓力進一步增大。分稅制改革的直接結果是地方政府財權事權嚴重不對稱，雖然地方政府可以得到中央的稅收返還和轉移支付，但很多地方政府任然陷于財政赤字中難以自拔，各級地方政府只能依靠預算外收入來拓展財源，也開始動用一起可用資源，在政府財力不能完成正常開支的情況下，地方政府開始通過舉債的方式來填補所缺資金，從而被迫舉債，但這并不是構成地方政府債務規模非常規增值的直接原因，核心的問題在于在這種財政缺口背景下，地方政府開始非理性擴大債務規模，構成了債務規模非常規增長的必要條件。

二、土地財政對地方債務的影響

（1）土地財政收入占地方財政收入的比例不斷提高

地方政府通過融資平臺舉借債務成為1994年分稅制改革后面對財權事權對等的縱向競爭壓力的重要預算外收入來源，同時，另一個重要的預算外收入便是土地財政收入。有個案調研顯示地方政府進行基礎設施建設的資金構成為：10%其他財政收入、10%-30%土地財政收入和60%-70%銀行貸款。而在西部，銀行貸款占基礎設施投資總額比重更是高達70%-80%。據統計，2003-2018年，全國土地財政收入相當于一般預算內財政收入的比值平均為51%，而2010年和2011年更是高達60%。在此期間，全國土地出讓成交價款增長近5倍，年均增長22%，土地財政成為補充地方政府財政的“攫取之手”。土地財政收入占到了政府非稅收收入的60%。土地財政收入在緩解地方財政壓力的同時，也成為拉動我國固定資產投資和經濟增長的動力，并對之后的經濟運行模式產生了直接影響。更需值得一提的是，土地財政收入帶來的巨額收益，不但沒有讓地方財政度過難關，反而帶動地方政府負債快速攀升。

（2）土地抵押貸款成為地方債務的重要組成部分

地方政府不僅可以通過出讓土地直接獲取土地財政收入作為重要的預算外財政收入，成為重要的收入來源，更為重要的是，地方政府通過地方融資平臺借助土地抵押從銀行獲得貸款，成為地方政府債務的重要組成部分。2014年，全國84個城市處于抵押狀態的土地面積為25.82萬公頃，抵押總額3.53萬億元，到2016年，全國84個城市處于抵押狀態的土地面積34.87萬公頃，抵押總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%；但到2015年底，處于抵押狀態的土地面積達40.39萬億元，同比增長30%以上，到了2016年上半年，土地抵押貸款更是上升到8.7萬億元，同比增長27%，遠超過同期全國固定資產投資及社會融資規模的增長水平。截至2017年前三季度末，我國84個城市土地抵押貸款總額11萬億元，同比增長21%。前三季度凈增土地抵押貸款1.47萬億元，同比增長10%，相當于同期全國土地出讓價款的80%。因此，盡管中央進一步嚴格了地方融資平臺舉債，但土地抵押貸款規模和增長速度都呈擴大趨勢。

（3）土地財政收入成為地方債務的主要還款來源

當前階段，我國大多數地方政府均承諾以土地財政收入作為地方政府債務還款來源。根據國家審計署地方政府債務審計報告，全國各級地方政府承諾使用土地出讓收入為償債來源的債務占負有償還責任債務余額的平均比重約為40%左右，浙江省高達62%。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額為34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%，地方政府債務償還對土地出讓收益的依賴程度高。地方政府負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務中也有相當數量要靠土地出讓收入償還。這在一定程度上綁架了地方政府，使得政府債務與地方財政交織在一起，形成我國政府債務的主要特征。

三、結論

在財政缺口大背景下，公共投資部分資金來源于舉借債務，通過投資提升區域基礎設施水平并資本化在房價及地價中導致地價增值，房價升值，增加土地財政收入用于償還前期債務，同時通過土地抵押貸款方式繼續擴大債務規模繼續用于公共投資，進而形成一個封閉的循環系統。形成了地方政府“以地套現”（賣地獲取土地財政收入）以及“高負債+高投資=高增長”的發展模式。

“土地價格”進一步讓二者的聯系有了載體，一方面，土地價格影響土地財政收入，同時土地價格會影響抵押土地評估價值，一定程度上決定了舉債規模的大小，而土地財政收入作為還款來源又能在還舊的同時為借新提供信用擔保。因此，土地財政收入、地方政府債務規模存在一種互動機制，而土地價格是連接互動機制的紐帶，土地財政收入是地方政府償債過程中重要的一環。

參考文獻

[1]刁偉濤，土地財政、地方債務與房價水平——基于省際面板數據的實證研究[J]當代財經，2015（2）：34-42.

[2]陳志勇，城鎮化中的土地財政與地方債[J]經濟經，2014，31（2）：9-11.

作者簡介：楊杏（1995—），女，漢族，湖南寧鄉人，應用經濟學碩士，單位：湘潭大學商學院，研究方向：區域經濟學。