PPP項目財務管理與會計核算分析

姬曉峰

摘要：伴隨著市政公用事業市場化改革，PPP模式在市政公共基礎設施建設上的應用也越來越廣泛。PPP模式有效拓寬了市政公用事業的融資渠道，推動了公共基礎設施建設。另一方面，PPP模式涉及多個利益主體，交易結構復雜，存在著一定的財務風險。我們必須認真研究如何必須做好PPP項目的財務管理與會計核算，以進一步推進市政公用事業市場化改革。

關鍵詞：PPP項目;財務管理;會計核算;分析

我國人口多、底子薄、基建資金長期緊張，在交通、水利、能源、環境保護等公共基礎設施建設方面一直存在著短板。1984年，我國首次嘗試在公共基礎設施建設中應用PPP模式，1990年代進行了小規模試點，2003～2008年一度進行推廣試點，2009～2014年又出現了3年的短暫停滯。2013年后，PPP模式在國內進入新一輪推廣周期。

一、PPP模式及PPP模式對于市政公用事業市場化改革的意義

PPP，是Public-Private Partnership的英語首字母縮寫（直譯為“公私伙伴關系”），指的是在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資實力、運營管理能力的民間資本（私營企業），雙方按照平等協商的原則訂立合同，達成特許權協議;由社會資本承擔公共基礎設施的設計、建設、運營、維護等工作，向公眾提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。

數十年來，我國一直把市政公用事業當作公益性事業甚至福利性事業進行國家經營，又長期缺乏公共基礎設施建設的資金（據統計，1980年，國內城市市政公用設施投資不到14億元），以致城市公共基礎設施數量嚴重不足，乘車難、用電難、用水難、取暖難長期困擾人民生活。——如何拓寬市政公用事業的投融資渠道，便成為了市政公用事業市場化改革的一個重要問題。

2014年9月24日，財政部發出《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，提出拓寬城鎮化建設融資渠道，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（PPP）發展的制度體系;從而掀起了PPP熱潮，一舉突破了市政公用事業投融資難的瓶頸。據統計，截止2018年9月，全國PPP綜合信息平臺上的累計入庫項目已達7867個，投資額接近12萬億元。而2004年全國市政公用事業投資僅為6283億元，相比之下，增長超過了19倍。PPP模式，有效降低了政府的財政負擔，加速了公共基礎設施建設，且有利于推動政府轉變職能。

二、在PPP項目各階段加強財務管理與會計核算

盡管PPP模式具有諸多優點，但PPP項目投資規模一般較大、運作時間較長，并涉及私營企業、銀行、政府等不同利益主體，在財務管理上比較復雜，并存在著一定的不確定性。因此，必須在PPP項目各階段加強財務管理與會計核算。

（1）PPP項目成立階段

在項目成立階段，項目公司尚未成立，由社會資本方（私營企業）負責主要工作，因此，務必要注意會計核算方式。——傳統的會計核算將PPP項目作為一個整體進行核算，不分配產權;但PPP項目屬于政府與私營企業共同運作，為保障私營企業的投資權益，應當將PPP項目的產權合理劃分給私營企業與政府，將政府作為一個會計核算單位，將私營企業作為另一個會計核算單位，分別進行會計核算。

在此基礎上，社會資本方需強化財務管理。社會資本方與政府部門必須加強溝通，認真研究公眾需求，設計融資方案，做好機構接洽，磋商核心條款，簽訂融資合同，完成融資交割，按項目合同規定進行項目融資。在確定融資結構時，尤其要明確項目的產業特征、項目內含報酬率、項目期限、資金需求時間、債務結構、股權結構。

（2）PPP項目建立階段

在項目建立階段，項目公司已經成立，擁有完整的產權資產及其所有權。項目公司根據政府授予的權力，按照金融資產模式、無形資產模式、混合資產模式確認項目，進行建造對價。PPP項目包含原業主單位的固定資產權與特許產權，在進行會計核算時，必須明確劃分產權資產;要將特許經營權歸入無形資產（特許經營協議中不可區別的項目資產，亦可劃分為無形資產），根據用益物權對特許經營產權進行計算，以滿足資產劃分和產權的需求。

在財務管理方面，項目公司必須運用科學合理的方法對PPP項目所涉及的各項資金進行全面核算，制定詳細的資金分配方案，以提高資金使用的效率，并規避在PPP項目建設過程中可能遇到的各種風險。項目公司還須對項目的整體可行性進行科學預測，對工程中必須使用的材料、機械、設備、人工、工程實施費、機械運輸費、設備維修費等各項成本支出進行全面的預算，做好工程造價。由于PPP項目可能涉及銀行貸款，項目公司還須了解貸款情況，研究貸款利率變化，根據市場實際變化控制好貸款成本。

（3）PPP項目運營階段

在PPP項目運營階段，必須注重劃分收益，對經濟利益進行合理劃分，做好特許經營權資產的轉變與支出。在確定收入時，要根據特許經營權資產重新劃分利益，用費用法、資本化分配后續支出。

在財務管理方面，要以用益物權為標準，核算物質資源，要把項目運營收益計入常規營業利益中，而非投資收益中。

在PPP項目運營階段，最為人垢病的是財務管理缺乏透明性與準確性，資金管理不嚴謹，資金使用率不高，整體預算失控。因此，必須對癥下藥，提高財務管理的透明性，實行全過程成本控制，在保證工程質量的前提下降低成本消耗（據研究，PPP模式的成本效率比傳統模式至少可以提高31%）;并對資金實際走向進行控制，一旦PPP項目出現融資短缺，選擇流動資金及時填補空缺，以降低企業的負債率。

此外，在PPP項目實際運營中，由于運作周期較長，可能會面臨來自各方面的風險（如后繼資金不足，企業破產，無力償債、無力支付貸款利益等），造成經濟損失。——這就需要對風險進行科學預測，做好財務風險控制，采取行之有效的措施預防、化解、規避風險，

（4）PPP項目移交階段

在PPP項目移交階段，必須將項目內容的資產按照不同的種類進行明確劃分，以便于會計核算。此外，為確保公共基礎設施的正常使用，要做好項目的后期養護，從損益核算中劃分出養護項目所需的支出。

三、結束語

PPP模式在國內大規模推廣的時間并不長，嚴格地說，仍然屬于一種新生事物。但PPP模式具有強大的生命力，我們應當認真進一步做好PPP項目的會計核算與財務管理，讓PPP模式在公共基礎設施建設中發揮更大的作用。

參考文獻

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