我國生態文明體制 改革四十年來的成就與經驗

潘曉濱 宋奇

2018年12月18日，習近平總書記在慶祝改革開放四十周年大會上發表了重要講話。改革開放是中國共產黨的一次偉大覺醒，更是中國人民和中華民族的一次偉大革命。改革開放四十年，我國在經濟建設取得巨大成功的同時，始終堅持保護環境和節約資源，堅持推進生態文明建設，生態文明制度體系加快形成，生態環境治理明顯加強，并積極參與和引導應對氣候變化國際合作。改革開放四十年是我國生態文明體制改革的重要時期，承載著從起步到逐步深化完善的發展歷程。

一、四十年來我國生態文明體制改革取得舉世矚目的進步

從1978到2018年，改革開放歷經40年發展歷程，這期間我國經濟實力與綜合國力顯著提高，經濟社會結構明顯改善，人民生活從溫飽到總體小康，國際影響力大幅提升，一躍躋身為世界第二大經濟體。我國生態文明體制改革經歷著從低級到高級、從無到有的發展歷程，每個階段改革成就的取得與經驗的積累，都與經濟發展中現實環境問題的出現以及黨和國家對生態文明建設的認知緊密相關。一方面，隨著經濟快速發展，我國生態環境也發生著巨大變化，從污染物低排放走向高排放，從環境狀態的低惡化走向高惡化，從局部型、單一型污染走向全局型、復合型污染，我國已經而且正在付出高昂的環境與資源代價。這促使我們不得不認識到經濟的持續健康發展必須充分考慮環境問題。另一方面，我國領導決策層在改革發展思路上發生著轉變，從20世紀80年代初提出經濟發展、社會發展和環境發展同步進行，經濟效益、社會效益和環境效益協調統一的發展觀和環境觀，到90年代初熱忱接受國際社會共同倡議的可持續發展理念，并在新世紀初相繼提出了科學發展的觀念和戰略，再到新時代將生態文明建設納入“五位一體”戰略，為建設美麗中國而努力。領導決策層理念認知的深化促進并引導著我國生態文明體制改革不斷升級、日臻完善。

二、我國生態文明體制改革的早期探索

在黨的十八大召開之前，我國生態文明體制改革歷經準備期、起步期與進階期三個階段，取得的經驗與成就涵蓋了決策層領導力、國家戰略規劃與政策發展、法治建設、組織機構變革以及國際影響五個方面。

在我國生態文明體制改革的準備階段，黨和國家決策層的領導發揮著重要作用。20世紀70年代早期，我國工業化發展還處于初期階段，但環境污染問題卻已開始在國內局部地區暴露出來。與此同時，西方發達國家公眾環境保護意識迅速覺醒。1972年，聯合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開人類環境會議。周恩來總理敏銳地意識到環境問題的嚴重性以及對于未來中國發展制約的緊迫性，決定派團參加此次會議，讓國人開始認識到環境保護問題。從某種意義上講，周恩來總理是中國生態文明體制改革的開創者和奠基人。

我國生態文明體制改革的起步階段，同時也是國際生態文明理念和思想發展的重大變革期。1978年我國開始實行改革開放政策，工業高速發展帶來的負面影響使環境問題日趨嚴峻，國家開始進行環境保護領域的理論和制度建設。這一時期是中國環境保護的理論體系、制度政策體系、法律法規體系和管理體制開始形成的重要時期，初步確立了中國特色生態文明體制改革發展的道路。

從1992到2012年是中國生態文明體制改革的進階期，開啟了生態文明建設歷程中環境污染加劇和規模治理的新階段，在指導思想、政策體系、法治建設、管理體制等方面獲得了長足發展。第一，生態文明正式融入到黨和國家的指導思想，“生態文明”作為一個概念寫入黨代會工作報告。第二，我國正式確立可持續發展的國家戰略，逐步健全了我國環境保護的政策體系。第三，我國成立了全國人大環資委，加快推進我國生態文明法治建設。第四，環保部門的地位不斷提升，職責不斷深化。1998年國家環保局升格為國家環保總局，2008年進一步設立環境保護部。進階期是我國生態文明體制改革走向成熟的重要時期，為黨的十八大之后生態文明體制改革的全面深化奠定了重要基礎。

三、我國生態文明體制改革在新時代的全面深化發展

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央謀劃開展了一系列標志性、長遠性、開創性工作，推動我國生態環境保護從認識到實踐發生了歷史性、轉折性和全局性變化。從2013到2018年的五年是我國生態文明體制改革密度最高、推進最快、力度最大、成效最多的五年。這個時期也是我國生態文明體制改革全面深化，向著美麗中國目標邁出重要步伐，并取得了一系列歷史性成就的關鍵性時期。

1.我國高層領導對生態文明理念的認識和闡釋全面深刻。黨的十八大以來，習近平總書記全面闡述了社會主義生態文明建設的理念、意義、方針、方法和舉措，形成了習近平新時代中國特色社會主義思想的生態文明觀，為推進生態文明建設提供了理論指導和行動指南。習近平總書記關于綠水青山就是金山銀山、像對待生命一樣對待生態環境、山水林田湖草是一個生命共同體、實行最嚴格的生態環境保護制度等生態文明理念已經成為全黨、全社會、全體人民的最大共識，成為推進生態文明建設和生態文明體制全面深化改革的重要思想引領。

2.生態文明體制改革規劃與政策措施的強有力推進。五年來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明制度體系的頂層設計。在中央全面深化改革領導小組召開的38次會議當中，有20次討論了和生態文明體制改革相關的議題，研究了48項重大改革規劃，審議通過了四十多項生態文明和生態環境保護具體改革規劃方案。2015年，針對生態文明體制改革相對滯后的情況，中共中央專門制定出臺了《生態文明體制改革總體方案》，設計了改革路線圖，明確了生態文明體制建設的“四梁八柱”，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等新制度內容，初步建立起源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的生態保護政策與制度框架。

3.我國生態文明法治體系加速構建，環境行政執法與環保督察不斷強化。五年來，我國生態文明法治建設取得了顯著成效。2018年初，十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，增加了建設生態文明和美麗中國的內容，標志著我國生態文明法治建設被提升至新的高度。與此同時，我國環境立法涉及的范圍不斷擴展，各項制度空白被加速填補。2014年，我國修訂完成了第二代環境保護基本法，確立了保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的基本原則。此后在全國人大環資委的推動下，我國立法機構相繼修改了《中華人民共和國大氣污染防治法》（2015）《中華人民共和國水污染防治法》（2016）《中華人民共和國海洋環境保護法》（2016）等專門環境法律，并頒行了《中華人民共和國環境保護稅法》（2016）《中華人民共和國核安全法》（2017）等新法律。同時，《中華人民共和國土壤污染防治法》的制定與《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的修訂，成為2018年全國人大立法規劃的重點內容。在逐步搭建起環境保護法律堅實體系的同時，我國也在推動傳統部門法的綠色化進程中，進行了卓有成效的工作。民法總則中綠色原則的確立，訴訟法中環境公益訴訟制度的完善，各種環境犯罪量刑標準的細化，進一步推動了環境保護領域法的發展。

在法律實施過程中，我國環境司法專門化水平不斷提高，環境行政執法與環保督察不斷強化。近年來審結的環境類案件不斷增加，不僅設立了專門的環境審判庭，而且實現環境資源類案件的“三合一”審理，讓人民群眾的環境權益得到了有效保障，各類環境公益訴訟也有效促進了生態損害賠償與生態修復領域的實踐發展。在行政執法方面，環保法確立的按日計罰、移送拘留、查封扣押等嚴格制度得到了有效執行，對環境污染和生態破壞等違法行為起到了極大的震懾作用。在環保督察領域，通過強有力的上級部門監督和人員問責，讓環保法規定的政府責任得到了真正的落地實施。

4.生態文明建設組織機構的系統化調整。2018年4月，我國啟動了新一輪機構改革，完善政府在生態環境保護方面的職能，優化環保機構設置，是政府機構改革的重要任務。此次改革撤銷了原環保部與國土資源部，重新組建了生態環境部與自然資源部。新部制改革有利于解決我國過去生態環境保護長期存在權責不明、多頭執法、效率低下的問題。組建生態環境部，有利于統一負責生態環境監測和執法工作，監督管理污染防治、核與輻射安全。組建自然資源部，有利于將過去分散在發展改革委、國土資源、水利、農業、林業等部門的自然資源的調查和確權登記進行整合，統一行使用途管制和生態修復的職責，完善對山水林田湖草進行整體保護、系統修復和綜合治理。

5.中國日益成為國際環境治理進程中的引領者。在解決國內環境問題、深化生態文明體制改革的同時，我國也在積極參與全球環境治理。迄今為止，我國已申請加入三十多項與生態環境有關的多邊公約或議定書，引導應對氣候變化的國際合作，率先簽署應對氣候變化的《巴黎協定》，認真落實減排承諾，在提交聯合國的國家自主貢獻（NDCs）文件中，我國承諾了有力度的減排目標和排放峰值時限。同時，我國設立了應對氣候變化的南南合作基金，啟動對小島嶼國家、氣候脆弱國家和最不發達國家環境保護領域的資金援助。此外，在“一帶一路”建設中，通過雙邊和區域層面的努力，我國也在積極提高國際投資與貿易中的環境保護標準，協調東道國的環境保護法律法規，不斷完善國際環境爭端解決機制。我國已成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者。