兵團深化“放管服”改革的實踐與思考

尚夢媛 盧玉文

[摘要]健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能是兵團深化改革的一項重要任務，2018年自治區(qū)將2190項行政職能和行政執(zhí)法權授予兵團，這是兵團健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能的前提，而“放管服”是兵團進一步健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能的重要突破口，當下兵團“放管服”的工作還存在著思想認識、觀念轉(zhuǎn)變不到位，審批權限下放不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)、缺乏法律依據(jù)，行政審批事項的辦事流程繁雜等問題，本文就兵團目前在“放管服”方面所做的工作以及面臨的問題進行分析，并針對問題提出對策建議。

[關鍵詞]兵團;放管服改革;實踐

[中圖分類號]D67? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2019）02—0024—05

[作者簡介]尚夢媛，女，兵團黨委黨校行政學教研部講師;盧玉文，女，兵團黨委黨校行政學教研部主任，教授。

當前兵團處于深化改革的關鍵時期，深化兵團改革的總體要求是強化黨的核心領導地位、健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能、改革財政管理體制、彰顯“軍”的屬性、確立“企”的市場主體地位、推進團場綜合配套改革、創(chuàng)新兵地融合發(fā)展體制機制。其中，深化兵團行政體制改革，健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能，是兵團社會各項事業(yè)發(fā)展和變革的先導和關鍵環(huán)節(jié)。2018年，自治區(qū)將2190項行政職能和行政執(zhí)法權授予兵團，這是兵團健全和轉(zhuǎn)變職能的前提，兵團在承接好各項行政職能和行政執(zhí)法權的同時做好“放管服”的工作顯得尤為迫切和重要。深化“放管服”改革是新時代我國深化機構和行政體制改革的重要內(nèi)容。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”。這為我們進一步深化“放管服”改革指明了方向。兵團也應遵循這一方向，以深化“放管服”改革為突破口，進一步推動兵團健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能，發(fā)揮市場對資源配置的基礎作用、激發(fā)市場活力。

一、兵團“放管服”工作的主要進展情況

（一）聚焦行政審批制度改革，大力推進簡政放權

1.高度重視，強化組織領導。為深化“放管服”改革，創(chuàng)建優(yōu)良營商環(huán)境，兵師各級成立了由主要領導任組長的推進職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌研究重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的重大改革措施，協(xié)調(diào)解決簡政放權中遇到的困難和重點、難點問題，制定實施工作方案，強化措施，落實責任，共同推進。

2.規(guī)范管理，全面清理行政審批事項。兵團上下各層級對自治區(qū)授予的行政職能和行政執(zhí)法權進行梳理和承接，兵團一級在梳理權責的基礎上按照要求將相應的權力下放至師市，師市也將審批事項進一步梳理壓減，全面取消“非行政許可審批”，并積極推進權力類別劃分，權責清單落實，行政權力來源合法性審查等工作，精簡行政審批事項，規(guī)范審批行為。

（二）以制度監(jiān)管為重，切實做好放管結合

1.出臺相應的文件給予制度上的保障。八師2017年7月印發(fā)了《八師石河子市簡化工程建設項目審批程序暫行辦法》，十師2016年印發(fā)了《建設項目并聯(lián)審批實施方案》，一師印發(fā)《師市推進簡政放權放管結合轉(zhuǎn)變行政職能工作方案》《第一師阿拉爾市改建設項目審批方式實施方案》，其他師也相應的出臺指導性文件，為有序推進“放管服”工作步入常態(tài)化、規(guī)范化提供了保障。

2.加強事中事后監(jiān)管。如八師、十師均制定了本師的《推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管實施方案》，全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式，不斷規(guī)范市場監(jiān)管工作。此外八師還利用網(wǎng)絡平臺監(jiān)管，制定了《八師石河子市投資項目在線審批監(jiān)管平臺使用管理辦法》，投資項目的審批過程和結果可查詢、可監(jiān)督。

（三）聚焦以群眾為中心理念，全面優(yōu)化公共服務

1.師市機關成立行政審批服務中心。八師設立了行政審批服務中心、財稅金融服務中心、公共資源交易中心、不動產(chǎn)登記交易中心等4個行政服務中心，分類集中辦理審批事項。十師設立了行政審批服務中心和公共資源交易中心，主要行政審批部門、涉民服務事項進駐中心，實現(xiàn)工商、稅務、衛(wèi)生、房產(chǎn)、公證以及居民水、電、暖、氣等便民服務事項全部實現(xiàn)在行政審批中心辦理，提供便捷有效的“一站式”服務。一師阿拉爾經(jīng)濟開發(fā)區(qū)提出“最多跑一次”實施措施，推進項目承諾制，實行審批專用章，為新辦企業(yè)提供代理代辦“保姆式”服務。整合了公共資源交易平臺，把涉及招投標的業(yè)務全部集中到交易中心窗口辦理，簡化辦事程序，推行當場受理辦結機制，實行一次性告知制度。

2.改進公共服務方式。為群眾就近辦事創(chuàng)造良好條件，八師構建了覆蓋相關職能部門、街道辦事處和社區(qū)的三級綜合網(wǎng)絡體系、服務支持體系和綜合信息管理體系;十師加快推進團場便民服務中心建設，為職工群眾提供社會管理、勞動保障、社會救助等各類“面對面”的零距離服務，還在北屯市啟用市民卡“一卡通”（水、電、熱、物業(yè)等費用均可在ATM終端實現(xiàn)自助繳費）;一師研究制定“最多跑一次”改革方案，提出“一窗受理、一套資料、數(shù)據(jù)換人、快遞送達”改革，在工商登記、稅收征管、婚姻登記、不動產(chǎn)交易等領域?qū)崿F(xiàn)了“最多跑一次”。

3.推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”。在兵團和各師市機關都實行了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，八師、十師的發(fā)改、住建、國土、環(huán)保等主要行政審批部門已經(jīng)實現(xiàn)了本部門系統(tǒng)內(nèi)的縱向連通，工商、稅務等部門已通過國家“五證合一”改革實現(xiàn)了在自治區(qū)層級的網(wǎng)上系統(tǒng)縱向和部門橫向連通，實現(xiàn)網(wǎng)上公開權責清單和辦事指南，方便企業(yè)和群眾辦事;十師實現(xiàn)發(fā)改、環(huán)保等部門10項事項網(wǎng)上審批，30個部門針對257項（其中個人115項、企業(yè)142項）常用審批（辦事）事項公示了辦事指南，公示134項行政許可審批流程圖。

二、兵團“放管服”改革存在的主要問題

盡管兵團各級在“放管服”方面積極探索并取得了一些成效，但在“放管服”的工作中，仍然存在許多的問題。

（一）審批權限下放不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)、缺乏法律依據(jù)

行政審批權改革是一項系統(tǒng)工程，需要在部門之間、兵師之間協(xié)同推進。但從實際情況來看，兵團和師市、部門與部門、兵團和自治區(qū)之間不協(xié)調(diào)的情況有很多。

1.審批權限下放不同步，辦事效率低。首先，兵團機關和師市之間的審批權限下放不同步，如水利項目，涉及國家投資的水利項目目前仍由兵團水利局審批，未下放至師市，按照同級審批的要求與水利項目配套的已經(jīng)下放至師市一級的（如規(guī)劃、環(huán)評等）其他手續(xù)也因此還需到兵團機關有關部門辦理。其次，師市一級各部門之間也存在審批權限下放不同步的問題。按照國家現(xiàn)行規(guī)定，目前兵團企業(yè)投資項目審批前置條件在減少，但在項目核準后到項目開工許可過程中還涉及報建審批事項31項、12個部門，一些部門審批事項尚未下放。如八師石河子經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新區(qū)和十師北屯工業(yè)園區(qū)，兩個師的發(fā)改部門已將備案權限下放工業(yè)園區(qū)，但其他部門卻未將環(huán)評、安評、規(guī)劃、土地等審批權限同步下放。審批權限在兵團機關與師市，以及師市各部門之間的下放不同步，這就造成了為企業(yè)辦事效率低。

2.向團（鎮(zhèn)）一級下放行政審批權存在合法性問題。兵團目前的行政管理體制是兵師團三級，不同于其他省份的四級管理體制，團場改革后，在團設鎮(zhèn)，團的級別是鎮(zhèn)，國家規(guī)定的行政審批職能只到縣一級，由師市機關向團（鎮(zhèn)）下放權限沒有依據(jù)，原已下放的部分權限又再次上收師市。團（鎮(zhèn)）一級承接行政審批職能沒有依據(jù)，這就會造成企業(yè)、職工很多事情還要到師市機關去辦，這對提高行政效率轉(zhuǎn)變職能造成不利影響。

3.存在兵、地之間審批事項協(xié)調(diào)不暢問題。2018年年初自治區(qū)將2190項行政職能和行政執(zhí)法權授予兵團，但是由于時間緊、任務重，在兵團相關部門還沒有理順承接行政職能的情況下，自治區(qū)就已經(jīng)不再審批相關事項，造成很多企業(yè)的相關事項工作無法開展。另外，有些跨區(qū)域的重點建設項目，按照屬地管理原則，項目建設單位需要去自治區(qū)、兵團以及地州縣、團（鎮(zhèn)）辦理相關手續(xù)，因兵、地雙方對接機制還未理順，相關數(shù)據(jù)資料未共享共通，用地、規(guī)劃、環(huán)保等手續(xù)協(xié)調(diào)辦理難度大，項目推進緩慢。

（二）審批事項流程復雜耗時長

1.審批時限長。目前，壓縮審批時間僅停留在辦理環(huán)節(jié)，未涉及要件準備時限，也即前期的準備時間長，整個辦理流程仍然需要花費較多的時間。特別是兵團的企業(yè)以國有企業(yè)為主，而國有企業(yè)涉及國有資金使用時全部都需招投標，且目前兵團實行的招投標標準與國家不統(tǒng)一，國家規(guī)定的招投標投資規(guī)模門檻是3000萬元，兵團采用1000萬投資規(guī)模的招標門檻，由于門檻低導致招投標項目過多，項目排隊時間長，再加之每一個項目的設計、施工監(jiān)理、可研文本設計、環(huán)評報告等環(huán)節(jié)均需招投標，公示時間難以壓縮，延長了辦理時間。有的師實行過并聯(lián)審批的做法，但由于國家、兵團尚未出臺相應的規(guī)定，師市部門缺乏有效依據(jù)，存在較大的違規(guī)風險未推行下去。

2.審批程序繁瑣、流程不暢。首先，項目審批的自設前置問題并未完全解決。如林地審批的問題，涉及林業(yè)和國土兩個部門，在審批的過程中兵團的國土部門就要求項目單位先出具林地批復，才可辦理審批，這樣就形成了前置，使得林地項目審批流程不暢且時間較長。其次，審批的中間環(huán)節(jié)過多，程序繁雜。項目備案后，在審批環(huán)節(jié)上，要經(jīng)過規(guī)劃設計條件、用地預審、土地招拍掛、用地合同的簽訂、用地規(guī)劃許可、用地批準書、工程建設規(guī)劃許可、施工許可等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都需要審查、評審、批復，期間還涉及規(guī)劃、消防、環(huán)評、圖紙、紅線圖等，每個環(huán)節(jié)在提交材料上，各師要求的不一致，但每個環(huán)節(jié)提交的各類資料平均10份以上，多的近20份，需要企業(yè)蓋30多個公章，且基礎資料重復提交，審查程序之復雜、耗時之久可見一斑。

（三）行政審批（服務）中心辦事效率低下

行政審批（服務）中心建設的宗旨是提高審批效率、優(yōu)化投資環(huán)境，是行政體制機制改革的重要舉措。但是，從目前兵團以及各師市成立的行政審批（服務）中心運行情況來看存在以下問題：

1.行政審批（服務）中心機構不健全，管理體制不順。兵團成立的行政審批（服務）中心的屬性是事業(yè)單位，窗口業(yè)務上仍然由審批部門直接管理，審批中心對進駐部門缺乏有效的管理和監(jiān)督。

2.行政審批（服務）中心并未真正發(fā)揮一站式服務的功能。行政審批（服務）中心窗口服務人員是由各單位派人進駐，有些部門人進事未進，或?qū)Υ翱谑跈喽炔桓?，行政審批權力實際上仍在各單位后臺辦理，服務大廳的窗口只負責受理，具體業(yè)務要送至部門業(yè)務科室辦理，辦結時需由窗口出具辦結通知單，項目單位取得通知單后再去具體科室取件，甚至部分窗口不收件，僅提供咨詢服務，實際成了“兩頭辦理”或“體外循環(huán)”，窗口人員無業(yè)務可辦，窗口形同虛設。這樣做不但沒有簡化手續(xù)縮短時間，反而使得程序更加繁瑣，效率更低。

3.窗口人員問題。行政審批（服務）中心本來沒有人員編制，都是由各單位派出1名正式編制人員常駐窗口工作，但有些部門每天受理事項并不多，既占用了部門本就緊張的人員編制也沒有充分發(fā)揮窗口人員的工作效能。而且窗口人員素質(zhì)參差不齊，辦事人員沒有嚴格按要求選派。進駐人員不固定，更換頻繁，對涉及的審批業(yè)務不熟悉，操作不規(guī)范。

（四）信息化水平滯后，部門之間信息資源共享程度低

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”等創(chuàng)新手段一定程度上促進了相關部門聯(lián)通和信息的共享，兵團上下各級也積極地推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，但目前還存在很大的問題：首先，在縱向?qū)用?，兵團內(nèi)部沒有構建成一體化的政務服務體系，各師都是各自開發(fā)各自的綜合數(shù)據(jù)平臺，數(shù)據(jù)對接存在標準不統(tǒng)一的隱患，對協(xié)同審批、跨層級聯(lián)動、大數(shù)據(jù)挖掘等帶來困難。其次，在橫向?qū)用?，多?shù)師市的部門電子政務系統(tǒng)也沒有橫向連通，不少部門的核心業(yè)務系統(tǒng)都是在專網(wǎng)上運行，這就使得各單位數(shù)據(jù)采集范圍不同、標準不一、技術支撐不夠，數(shù)據(jù)整合難度大，導致數(shù)據(jù)分散、信息孤島、資源浪費、無法實現(xiàn)資料共享。政務網(wǎng)的縱橫不連通造成企業(yè)和職工群眾辦事的時候反復提交材料，使得政府的辦事效率低下，服務效果大打折扣。

三、進一步深化“放管服”改革的對策思考

（一）頂層設計完善兵團“放管服”工作的軟硬件保障

“放管服”改革是一個系統(tǒng)工程，不是簡單的政策文件印發(fā)，而是各種體制機制的相互作用，更是各部門的相互協(xié)同，需將“放管服”改革作為兵團全面深化改革的重要舉措，立足促進經(jīng)濟社會發(fā)展和提高職工群眾滿意度，圍繞構建兵團統(tǒng)一的“優(yōu)化、協(xié)調(diào)、效高”的審批服務體系，從兵團層面進行系統(tǒng)謀劃，制定兵團總體改革舉措，在重點領域取得突破。

1.完善兵團行政審批體制機制。兵團上下各部門要全面梳理編制服務清單，逐項梳理明確基本服務流程和辦事依據(jù)、監(jiān)督途徑和辦理時限，制定兵團統(tǒng)一、標準的審批服務的標準和流程規(guī)范，以標準化推進政務服務的規(guī)范化、便捷化。允許開發(fā)區(qū)先行先試，借鑒其他省區(qū)改革經(jīng)驗，研究試行“容缺受理”、代辦制、承諾制等制度。

2.研究設立功能完善的兵團行政服務中心。行政服務中心應作為政府行政部門，機構和編制單列。行政服務中心負責推進、指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督兵團政務服務改革創(chuàng)新和體系建設，加快構建兵團統(tǒng)一的“一站式”服務體系。行政服務中心還可以啟用行政審批專用章，由行政服務中心直接實施審批事項，實現(xiàn)“一枚印章管審批”。兵團行政服務中心的成立既可以起到上下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督的作用，又可以減少各部門從事行政審批的內(nèi)設機構及人員編制，加強對部門監(jiān)管，有利于實現(xiàn)審管分離，還有利于建立專業(yè)化的隊伍，提高行政服務效率。

（二）以服務為目標，最大限度精簡下放審批權限

根據(jù)自治區(qū)授權的2190項事項，建議各部門盡快明確職能承接及辦理要求，制定相關文件規(guī)定，明確授權事項承接后的權責、層級。兵師兩級共同研究取消下放行政審批事項。要把企業(yè)和職工群眾意見集中、反映強烈的事項作為簡政放權的重點，進一步清理群眾和企業(yè)辦事的各類證明，沒有法律法規(guī)依據(jù)的一律取消。按照應減則減、能減盡減的原則進一步簡政放權，為企業(yè)和職工群眾提供便利，提高行政效率。

（三）多措并舉優(yōu)化審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化營商環(huán)境激發(fā)市場活力

1.審批流程優(yōu)化再造。面對目前兵團審批過程中的審批環(huán)節(jié)過多流程繁雜的問題，可以考慮對審批流程優(yōu)化再造，認真梳理各部門在項目審批過程中應遵守的國家相關法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)章制度，以及在審批過程中，哪些環(huán)節(jié)屬于必須串聯(lián)、哪些可以并聯(lián)，可以探索施工圖聯(lián)合審查、“一次遞交、多方復用、統(tǒng)一出件”“多審合一、結果互認”的并聯(lián)審批模式。在公示時間方面，可以由項目公示事項的建設、國土、環(huán)保、消防等部門共同研究制定合并公示時間的實施方案，最大限度地縮短辦結時限;在審批事項互為前置問題方面，厘清重大項目的土地招拍掛和環(huán)境影響評估等手續(xù)的前后置關系，從而合理壓縮時限。

2.投資項目辦理流程規(guī)范化。對投資項目進行分類管理，由于項目類別不同，規(guī)模不同，各層級部門審批權限也不同，可以根據(jù)權限類別不同，將審批分為現(xiàn)場辦結、內(nèi)審承諾、審核上報等幾類，分別明確辦理時限。備案類項目，分為國有企業(yè)項目備案和民營企業(yè)項目備案，國有企業(yè)或涉及到國有資金的項目根據(jù)法律法規(guī)用地需要招拍掛，建設需要公開招標，因此時間相對較長，可以結合實際對不同類型企業(yè)的項目備案制定不同的工作流程圖和辦理時限。

3.探索區(qū)域聯(lián)合評價新模式。對有一定規(guī)模的開發(fā)區(qū)、功能相對聚集的產(chǎn)業(yè)園、城市商圈等產(chǎn)業(yè)種類相對統(tǒng)一，開發(fā)進度也大致相當?shù)拈_發(fā)區(qū)域，根據(jù)區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃以及功能定位，把區(qū)域作為“一個項目”對待，如在比較成熟的石河子可以進行試點，探索統(tǒng)一辦理區(qū)域能評、區(qū)域環(huán)評等的各項中介評估評價和前置性審批的新模式。

（四）建立縱向貫通、橫向聯(lián)通的兵團行政審批服務信息化平臺

要積極運用互聯(lián)網(wǎng)思維提升審批服務效率。應由兵團層面負責，加快信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，進一步積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”?！胺殴芊惫ぷ餍实奶嵘?，關鍵在提高“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的運用。一是出臺促進信息資源共享的管理辦法、整合措施以及實施的步驟，切實解決目前各自分散的“部門信息孤島”問題。二是可以依托兵團政務網(wǎng)盡快建立兵團統(tǒng)一的電子政務服務平臺，整合師市各部門分散的網(wǎng)絡，聯(lián)通各部門網(wǎng)絡關鍵節(jié)點，實現(xiàn)兵師團三級各部門網(wǎng)上辦事的統(tǒng)一入口、解決上下級之間、部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動和信息共享的問題，推動行政審批和公共服務事項網(wǎng)上辦理，構建兵團“政務服務一張網(wǎng)”，打通數(shù)據(jù)壁壘，消除信息孤島。

（五）強化對社會中介服務機構的監(jiān)督管理

一是培育發(fā)展社會組織。推進社會組織的自治性，激發(fā)其創(chuàng)造性和活力，優(yōu)先發(fā)展、重點培育經(jīng)濟類和民生服務類的社會組織，開放中介市場，為中介服務機構提供市場主體選擇。政府應出臺相關政策，鼓勵和扶持社會中介服務機構快速健康發(fā)展。同時引導成立行業(yè)協(xié)會，強化自律管理、有序競爭。二是強化對社會中介機構的監(jiān)督管理。在社會中介機構發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化的基礎上，探索讓中介機構進駐行政中心窗口，加大規(guī)范化、標準化管理力度，由此，可有效解決社會中介服務機構的辦事時效問題。政務服務中心還可以對社會中介服務機構采取評級管理，擇優(yōu)進駐中心窗口。還可以探索通過兵團電子政務平臺開設“網(wǎng)上中介超市”窗口，擴大用戶的選擇范圍，促進中介服務市場的良性發(fā)展。

（六）強化監(jiān)管機制建設，創(chuàng)新監(jiān)管模式

要完成改革任務，必須依靠嚴明的紀律和有效的監(jiān)督，一是明確權責清單。兵師團三級要完成權力和責任清單的再次清理公布，全面推進清單管理。二是強化過程監(jiān)管。制定完善權力運行流程圖，逐項列出權力運行關鍵環(huán)節(jié)的廉政風險點，建立全過程標準化的權力運行監(jiān)管機制，將督查重點從運行數(shù)量向運行質(zhì)量轉(zhuǎn)變。三是按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，制定出臺兵團監(jiān)管事項清單。全面落實“雙隨機、一公開”監(jiān)管制度，各師（市）、各部門要建立隨機抽查事項清單、檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，隨機確定檢查對象和檢查人員，及時公開檢查結果。四是加快社會信用體系建設。建立和完善兵團企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，構建以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度，建立跨部門執(zhí)法聯(lián)動響應和失信約束機制。

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責任編輯：楊建平