公平競爭審查制度地方化的理論邏輯及實踐模式

薛影 陸安培 王文莉

引言

公平競爭審查制度的確立是我國競爭政策發(fā)展的重要事件。本文從外國的成功經(jīng)驗出發(fā)，總結(jié)了三條啟示：協(xié)商合作是基礎(chǔ)、收益共享是關(guān)鍵、獨立透明的評估機制是保障，對公平競爭審查制度地方化進行了困境追溯，梳理了行為邏輯，結(jié)合鎮(zhèn)江市的實際情況提煉了鎮(zhèn)江市推進公平競爭審查制度的四種模式。

2016年11月，國務(wù)院出臺《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的實施意見》。緊隨著《意見》的頒布，江蘇省在結(jié)合本地實際的基礎(chǔ)上，于同年12月出臺與本地區(qū)相適應(yīng)的實施意見，與此同時成立聯(lián)席會議機構(gòu)，致力于推動本地區(qū)公平競爭審查工作的高效開展。鎮(zhèn)江市政府在2018年工作要點中再次要求提出扎實推進公平競爭審查制度。在我國競爭政策發(fā)展歷程中，如何推進公平競爭審查制度的地方化本身在具體實踐中仍存在一些迫切需要解決的問題。

一、國外公平競爭審查制度推進的啟示

1、協(xié)商合作是地方政府推進競審制度的基礎(chǔ)

在國外，公平競爭審查制度的實施是從澳大利亞政府率先開始的，且其實施效果較好。在公平競爭審查以及國家競爭政策落實中，澳政府選擇遵循充分尊重地方政府意愿、尊重競爭機制的原則，并未采取強制性的行政手段，就國家競爭政策實施的時間安排、目標、手段等相關(guān)內(nèi)容同各地方政府平等協(xié)商，達成一致意見。

基于我國的實際國情，在競爭審查制度上我國與澳大利亞一樣選擇采用自我審查方式，但是目前我國所建立的公平競爭審查制度帶有濃厚的行政色彩，平等協(xié)商性不足，制度的內(nèi)在思維仍停留在傳統(tǒng)的行政命令的模式，各地方政府之間或各政府部門之間進行博弈的過程中形成了一種“納什均衡”，是一種典型的“囚徒困境”。依據(jù)博弈分析理論，博弈的各方進行協(xié)商合作才是化解這個困境的有效方法。因此，必須建立制度化、恒常化的協(xié)商合作機制。

2、收益共享是地方政府推進競審制度的核心

公平競爭審查制度旨在規(guī)范政府頒布的產(chǎn)業(yè)、投資、市場準則以及其他政府規(guī)定的經(jīng)濟性政策手段。國家實施公平競審制度成本遠低于收益，意味著這是一項高收益、低成本的政策。然而，地方政府在實際推行是出現(xiàn)了各種問題，在審查過程中，審查成本有審查機關(guān)承擔(dān)，而審查成果或者說社會效益確是共享的，作為其他地區(qū)的公民也能享有，就存在地方政府有利益外溢的情況，甚至對某些地方政府的短期利益產(chǎn)生負面影響。

3、獨立透明的評估機制是地方政府推進競審制度的保障

從相對比較成功的新加坡、韓國、澳大利亞的經(jīng)驗來看，獨立透明的評估機制才能有效保障地方政府推進競審制度。新加坡是地方政府機關(guān)內(nèi)部審查模式、韓國是公平貿(mào)易委員會（KFTC）外部審查模式、澳大利亞是國家競爭理事會（NCC）專責(zé)機構(gòu)外部審查模式。研究上述三個國家比較成功的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，評估機制的透明、權(quán)威、獨立、公開，對公平競爭審查制度的有效實施有至關(guān)重要的作用。通過構(gòu)建適當?shù)母偁帉彶樵u估機制，確保評估主體的獨立性以及評估過程的公開性，這對我國公平競爭審查制度的實施和推進很重要。

二、公平競爭審查制度地方化的困境追溯

當前，我國依然處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌期，行政性壟斷依然局部存在，構(gòu)建自我審查機制是一項復(fù)雜工程。追溯公平競爭審查制度地方化困境的根源在于以下四個方面：

1、地方保護主義。改革開放以來，地方政府機關(guān)在各領(lǐng)域享有較大的資源配置權(quán)，出于地方經(jīng)濟等方面的考慮，地方保護主義依舊局部存在。例如，鎮(zhèn)江市公共資源交易中心的平臺上，關(guān)于一些工程或者服務(wù)類公開招標的條款制定中，諸多都有明確規(guī)定在鎮(zhèn)江市需要辦公場所，同時對辦公面積作出苛刻規(guī)定，無形中將很多資質(zhì)優(yōu)良的外地單位拒之門外，具有明顯的地方保護主義特征。

2、政策制定的路徑依賴。在社會利益訴求多元化、市場環(huán)境復(fù)雜化的市場監(jiān)管中，地方政府機關(guān)潛在的立法、執(zhí)法風(fēng)險遞增，一旦新設(shè)制度無法穩(wěn)定運行，不愿意承擔(dān)潛在的行政風(fēng)險，造成地方政府的相關(guān)部門存在嚴重路徑依賴的問題。

3、政績考核機制的偏差。《意見》中提到“對失職瀆職等需要追究有關(guān)人員黨紀政紀責(zé)任的，要及時將有關(guān)情況移送紀檢監(jiān)察機關(guān)。”這樣的公平競爭審查評價體系和獎懲機制存在偏差，審查部門和人員都是各個相關(guān)部門臨時組建，缺乏實質(zhì)約束和主動性。

4、外部機制與競審裁量權(quán)監(jiān)督的脫節(jié)。公平競爭審查需要內(nèi)部機制約束和激勵，亦需結(jié)合威懾、監(jiān)督、扶持等多重促進機制（這些路徑基本可劃歸外部機制）。實質(zhì)上，我國是自我審查制度，外部機制難以發(fā)揮監(jiān)督職能———經(jīng)濟法要求地方政府機關(guān)的行政行為具備高度的靈活性、適應(yīng)性及動態(tài)性，因而立法上難以精確而詳細的規(guī)制地方政府機關(guān)的市場干預(yù)行為。司法的滯后性導(dǎo)致行政行為的影響難以被從根本上消除，即對自由裁量權(quán)的控制對市場必然存在潛在影響。

三、公平競爭審查制度地方化的行為邏輯

國務(wù)院在出臺的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的實施意見》中提出“加強與現(xiàn)行法律體系和行政管理體制的銜接，提高公平競爭審查的權(quán)威和效能”，要求地方政府機關(guān)具有排除、限制競爭效果的不予出臺或者調(diào)整至符合相關(guān)要求后再行出臺。《意見》中蘊含的公平競爭審查推行總體行為邏輯呈現(xiàn)高度的靈活性和適應(yīng)性，與域外先行國家競爭評估制度中體現(xiàn)的監(jiān)管彈性相契合。從地方政府機關(guān)出發(fā)，推進競審制度的地方化應(yīng)當符合如下行為邏輯：

1、主體明確，關(guān)系明晰。地方行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織應(yīng)被確立為主體，主導(dǎo)公平競爭審查制度在地方的推進；公平競爭審查過程中的自我審查模式的要求在上下級機關(guān)和同級機關(guān)間形成了鮮明的區(qū)分關(guān)系，其中核心要義是地方政府著力改善內(nèi)部機制以及管理監(jiān)督好內(nèi)部行政人員。

2、競審流程逐步標準化。地方推進公平競爭審查制度貫穿政策措施制定全程，包括立項、制定、公開、聽證、修改等。自我審查模式要求把法律法規(guī)、市場需求等貫穿全程，并且法律法規(guī)、市場需求等高度契合其結(jié)果。

3、競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策等矛盾內(nèi)部化。公平競爭審查制度的地方化推進是為了矛盾內(nèi)部化，這將使得競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策等矛盾的主要解決方式，這一轉(zhuǎn)變就對地方政府機關(guān)由內(nèi)而外的審查機制改革提出了要求。自我審查效果是凸顯地方政府機關(guān)內(nèi)部審查機制的合理性、正當性和效率性的評判，符合《意見》要求的審查結(jié)果體現(xiàn)了地方政府機關(guān)良好的內(nèi)部運行機制、組織機構(gòu)及程序機制，使保障市場公平競爭的理念深入到行政機制構(gòu)建的萌芽階段。

4、地方政府機關(guān)認識到并發(fā)揮好“經(jīng)濟人”角色。公平競爭審查制度不能消除地方政府機關(guān)的“經(jīng)濟人”角色，所以競審制度的地方化過程中要肯定并重視地方政府機關(guān)的“經(jīng)濟人”角色。

四、公平競爭審查制度地方化的模式探討

探討分析國外競審制度成功案例的經(jīng)驗，追溯競審制度地方化的困境、梳理其行為邏輯后發(fā)現(xiàn)，可以從公平競爭審查制度的對象、結(jié)果評價以及懲戒方式三個維度來建立競審制度地方化的鎮(zhèn)江模式。

1、基于協(xié)同過濾理念的審查對象篩選模式

協(xié)同過濾原本是基于人口統(tǒng)計學(xué)的一種推薦機制，根據(jù)系統(tǒng)用戶的基本信息發(fā)現(xiàn)用戶的相關(guān)程度，然后將相似用戶喜愛的其他物品推薦給當前用戶，或者根據(jù)客戶以往的愛好傾向?qū)⑽锲吠扑]給客戶現(xiàn)在，目前淘寶、京東、百度等平臺均使用了協(xié)同過濾算法。

地方政府在實際推進競審制度時，一般會針對具體的政策措施進行審查，涉及的范圍比較廣，很大程度上增加了審查難度和成本。鎮(zhèn)江市物價局在實際競審過程中，借鑒協(xié)同過濾的理念，對性質(zhì)相似的政策制定單位，采取流程相似的審查評價以及跟蹤，對于問題單位，即之前在公平競爭領(lǐng)域產(chǎn)生和存在問題的，必須采取重點審查和跟蹤了解相結(jié)合的方式進行處理。

2、基于“目標+關(guān)鍵結(jié)果”的審查效果評價模式

鎮(zhèn)江市出臺的《鎮(zhèn)江市政府關(guān)于在市場體系中建立公平競爭審查制度的實施意見》指出，“需要緊扣上級文件精神，同時結(jié)合本地實際，體現(xiàn)了可實施、可量化、可操作的鎮(zhèn)江特色。”其中，“可量化”是指結(jié)果的量化，是針對競審評價結(jié)果而言的。鎮(zhèn)江市首次提出基于“目標+關(guān)鍵結(jié)果”的審查效果評價模式。針對不同審查對象，標準化審查流程，成立公平競爭審查聯(lián)席會議成員單位，確定不同審查單位的審查需求及審查最終目標。

3、基于網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)管模式

監(jiān)管上建立競審網(wǎng)絡(luò)，做到合規(guī)、有序。工作對象確定好后，就要構(gòu)建工作網(wǎng)絡(luò)，目的是為了更好地加強市競審辦公室與各單位之間的溝通，將答疑咨詢、傳達要求、安排任務(wù)、下發(fā)通知、收發(fā)材料等工作做好。為此，由市競審辦公室向各單位發(fā)出書面通知，讓各單位自身確定好其負責(zé)公平競審工作的聯(lián)絡(luò)部門及聯(lián)絡(luò)人等相關(guān)信息，同時成立鎮(zhèn)江市公平競爭審查工作QQ群，所有聯(lián)絡(luò)人加入該群。

4、基于尊重意識形態(tài)的協(xié)作模式

在鎮(zhèn)江市聯(lián)席會議辦公室要求各單位報送聯(lián)絡(luò)員信息的時候，有4家單位向市競審辦出具了情況說明，表示因職能原因，不涉及制定涉及公平競爭審查內(nèi)容的政策措施如何確定哪些單位該進行公平競爭審查，最好的辦法是從國家層面，由國務(wù)院各部委縱向向下確定，各級政府聯(lián)席會議辦公室根據(jù)本地區(qū)實際情況進行增補，這就避免了有些單位對公平競爭審查制度認識上的誤區(qū)，便于區(qū)域性乃至全國性的統(tǒng)一。在未出臺相關(guān)規(guī)定之前，對這些單位的意見，聯(lián)席會議辦公室要予以尊重。

（作者單位：江蘇大學(xué)京江學(xué)院）