經營生態：美麗經濟發展的邏輯

張丙宣 李程琳 陳其穎

摘要：美麗經濟是自然資源的產業化、資本化、金融化，是實現綠色發展、可持續發展的新經濟模式。以浙江桐廬為個案，通過深入研究美麗經濟發展機制和地方政府的行為邏輯，本文發現生態文明建設倒逼產業轉型和美麗鄉村建設，迫使地方政府經營生態，將擁有的美麗資源稟賦轉化為美麗經濟;地方政府發展美麗經濟，堅持以人民為中心，抓住美麗經濟發展的關鍵資源，抓住并充分利用美麗資源的開發主導權，通過市場機制實現美麗資源的產業化、資本化、金融化，將綠水青山轉化為金山銀山。“經營生態”在解釋具有跨域溢出效應且不可打包屬性的生態資源、人文景觀的商品化、資本化和金融化過程上，有較強的解釋力。

關鍵詞：美麗經濟;地方政府;經營生態

中圖分類號：F327 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2019）02-0050-008

一、問題的提出

早在2005年，習近平總書記就提出“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷，黨的十八大提出了“美麗中國”的理念。近年來，地方政府紛紛采取了諸如“全域旅游”、“美麗鄉村建設”等措施，不斷探索美麗資源向美麗經濟的轉化機制。那么，什么是美麗經濟？如何將綠水青山轉化為金山銀山？在美麗經濟發展中地方政府的行為邏輯是什么？這是本研究試圖回答的三個核心問題。

學術界對美麗經濟并沒有一個清晰的界定，譬如，有學者認為美麗經濟特指美女經濟，或者以美麗為資源進行的財富創造和配置活動。也有人認為美麗經濟是自然環境整治后美麗生態給民眾帶來的諸如鄉村旅游、民宿等發展機遇。美麗經濟的這種描述性界定無益于我們理解地方政府轟轟烈烈地發展美麗經濟的實踐。那么，什么是美麗經濟？如何理解美麗經濟？

美麗經濟是相對于工業經濟、土地經濟、房地產經濟而言，從自然環境、人文景觀的保護和合理開發中，將經濟活動對自然環境的影響控制在最小范圍，并能從中持續獲得收益的經濟形態。實際上，美麗經濟與共享經濟、循環經濟均有交叉。美麗經濟和共享經濟都是通過商品或服務的暫時性轉讓而不是永久性購買的一種分享經濟模式，但是，與共享經濟不同，美麗經濟的基礎是自然或人文環境，對資源稟賦提出較高的要求;美麗經濟與循環經濟都是節約資源的環境友好的經濟發展模式，都具有低開采、低排放、可持續發展的特征，然而，與循環經濟不同，美麗經濟強調人的體驗與感受，具有較強的主觀特征。因此，本研究從資源稟賦和地方治理的角度，把美麗經濟界定為由自然、人文資源稟賦滿足人們的體驗，而在生態承載范圍內的經濟活動，它充分體現了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，是地方政府轉變經濟增長方式，實現自然資源、人文景觀的產業化、資本化、金融化，達到保護環境、提高民生福祉，實現地方經濟的可持續發展的目標。

探索美麗經濟必須充分認識我國地方政府在經濟發展中的角色。長期以來，我國地方政府一直是經濟發展的重要行動者。1949年以來，縣及其以上各級政府都有所屬的國有企業，國家通過經營國有企業主導國民經濟的發展，1978年改革開放以來，在以經濟建設為中心的指導思想下，鄉鎮政府開始大辦企業，黨政官員和村干部在鄉鎮企業的發展中扮演著積極的作用，戴慕珍將這種現象解釋為“地方法團主義”，彭玉生將這種現象解釋為“村鎮政府就是公司”。20世紀90年代分稅制改革后，鄉鎮企業紛紛倒閉，但是地方政府的法團主義特征并沒有發生根本改變，隨著市場化改革的深入，地方政府退出企業微觀經營領域，開始經營城市和轄域，曹正漢、史晉川認為地方政府控制地區經濟的方式由“抓住辦企業的權力”轉向“抓住土地開發權”，由此實現地方政府對該地區經濟發展的整體控制。雖然“地方法團主義”和“經營轄域”的邏輯不盡相同，但在地方政府行為導向層面上基本一致：當外部環境發生變化時，以經濟建設為中心的地方政府必須通過轉變工作重心來調整地區經濟發展方式，以適應市場的要求。

那么，“地方法團主義”和“經營轄域”能否解釋地方政府推動美麗經濟的發展行為？本研究認為這兩種解釋為思考地方政府推動美麗經濟的發展提供了思路，但是現有解釋無法完全解釋地方政府的經營行為。因為“地方法團主義”和“經營轄域”解釋了地方政府經營的內容是可控的，幾乎是壟斷經營，以GDP為導向，為增長而競爭，但是，地方政府發展美麗經濟是否也是以GDP為中心？地方政府對自然資源、人文景觀有多大的控制權？地方政府如何利用控制權推動美麗經濟的發展？這些問題都是上述兩種理論不能合理解釋的。為此，本文采用個案訪談的研究方法，以全國較早著手發展美麗經濟的浙江省桐廬縣為個案，分別于2016年7月、9月對縣政府政研室、考核辦、農辦、管委會等15位政府工作人員，當地50家民宿業主，以及荻浦、蘆茨、石舍、深澳等7個村的書記、村長進行深度訪談。在結構安排上，本文在解釋地方政府發展美麗經濟的動因以及發展方式的基礎上，從堅持以人民為中心的發展，抓住關鍵美麗經濟資源的開發主導權，將地方政府發展美麗經濟的行為解釋為“經營生態”，最后考察“經營生態”的解釋范圍和解釋力。

二、地方政府為什么要發展美麗經濟

邁入新時代，地方政府為什么發展美麗經濟？尤其是那些工業經濟不太發達的地區，把發展美麗經濟作為地方政府的中心工作來抓。張軍的“為增長而競爭”對于地方政府的這種行為仍有解釋力，因為畢竟美麗經濟仍然是經濟，先發制人，占領產業發展的制高點為后來的競爭奠定基礎。除此之外，發展美麗經濟的地區往往是傳統工業經濟沒有優勢、具有毗鄰都市的區位優勢、生態文明建設倒逼產業轉型升級以及美麗鄉村建設的巨大投入等因素，需要地方政府將美麗經濟的資源稟賦轉化為經濟產出來支撐持續的生態文明建設。

（一）工業經濟相對滯后

雖然工業經濟對地方政府有較強的吸引力，但是，并不是所有的地方都能夠或適合發展工業經濟。尤其是自然景觀較好的地區，工業經濟的發展本來就滯后，試圖抓住發展的新機遇，將美麗環境轉化為美麗經濟。桐廬縣在傳統經濟發展過程中，逐漸呈現出“二、三、一”的產業格局，其中制筆、水電裝備制造和醫療器械制造最具代表性，但大都存在自主創新能力弱且動力不足，產品開發以跟隨、模仿為主，區域品牌不強、企業品牌有待提升的問題。以桐廬縣制筆行業為例，規模企業偏少，缺乏大型龍頭企業的支撐帶動，企業品牌意識不強。另外，與杭州其他縣、市、區相比，桐廬的總體發展相對滯后。從2011-2016年地區生產總值來看，桐廬縣地區生產總值不及杭州主城區（含蕭山、余杭）以及臨安、富陽，在杭州各區縣市中屬于中下游水平。

（二）區位優勢帶來新機遇

與大都市之間的距離是約束美麗經濟資源稟賦轉化為美麗經濟的重要因素。距離不僅僅指物理空間意義上的距離，更包括市場的空間。具有優美自然景觀的地區與大都市之間的合理距離，能使都市人們快速便捷地到達。市場能給自然景觀稟賦高的地區帶來都市的資金、技術和人才等資源，保護和開發本地資源，充分激發當地的市場活力。桐廬由于自然資源稟賦高，擁有豐富的美麗資源，其森林覆蓋率達到72.2%，比全國高出約50%，2011年被確定為國家生態文明試點;與都市之間有發達的交通網絡，桐廬距離杭州、上海、江蘇等發達旅游城市較近，杭黃鐵路于2018年底通車，這條鐵路將西湖、千島湖、黃山等風景名勝連成一線，形成黃金旅游通道。美麗資源和便利的交通吸納了大量社會資本的進入，社會資本通過PPP模式參與美麗經濟基礎設施建設。2016、2017年，桐廬縣共有11個PPP項目總投資達32.6億元，社會資本持股比例達到70%以上。自然資源稟賦和發達的交通網絡加快了桐廬與都市資源的雙向流動，帶動了美麗經濟產業的發展。

（三）生態文明建設倒逼產業轉型升級

發展工業經濟雖然能夠給地方政府帶來可觀的稅收，但是，高污染、高耗能、高排放等問題也會隨之而來，讓地方治污付出沉重代價。桐廬經濟的發展離不開傳統產業的支撐，但是多年來污染型工業數量的增加，給當地生態環境帶來了一定負擔。例如，作為一個千年古村落的深澳村，在21世紀的第一個十年飽受當地傳統制造業的污染之苦，居住在古村落里的居民逐年減少。隨后，當地政府通過關停污染企業，推動污染型工業向綠色產業轉型。自2003年確定“環境立縣”以來，桐廬縣堅持把產業的轉型升級作為重點工作來抓，轉變“先發展、后治理”的思路，強化生態倒逼產業轉型的機制。2013—2015年，桐廬共否定了500個投資在5000萬以上的高污染項目;關閉污染企業1000余家;并且農村污水處理實現100%全覆蓋。2012—2016年，通過關停污染企業、推進產業轉型，產業結構從7.9：60.8：31.3調整為6.6：53.4：40.0。因此，生態文明建設倒逼地方政府關停污染工業，發展綠色產業和美麗經濟。

（四）美麗鄉村建設的巨大投入需要美麗經濟的持續支撐

針對鄉村基礎設施陳舊、周邊環境臟亂等問題，從2010年開始，地方各級政府投入了巨額資金改善鄉村基礎設施，治理水體污染，逐年投入讓地方各級政府力不從心，如何繼續投入和持續維護這些基礎設施和生態環境？這是地方各級政府面臨的迫切問題。然而，農村人口和產業的空心化，年輕勞動力和農村產業不斷流失，鄉村社會無法擔當起維持基礎設施和生態環境的應有責任，打破依靠外部“輸血”的美麗鄉村建設，必須探索美麗資源轉化為美麗經濟的機制。美麗經濟的發展需要依靠生態產業化，通過產業生態化，形成可持續發展的綠色產業，為美麗鄉村建設持續提供經濟支撐，也能夠留住鄉村優質人才，吸引外來資本和人才參與到美麗鄉村建設中。桐廬縣2017年政府報告指出，2011-2016年，桐廬招商引資到位資金為309.43億元，引進海康威視、英飛特等一批高質量項目，引育“國千”、“省千”和市“521”計劃人才10人。因此，為美麗鄉村建設提供持續經濟支撐，必須發展美麗經濟，將鄉村從外生發展轉變到內生發展。三、抓住關鍵要素：美麗經濟的發展機制

與發展工業經濟不同，美麗經濟的發展受到自然資源稟賦、市場環境的硬約束，同時，發展美麗經濟的地區，地方政府往往財力不足，因此，在美麗經濟發展中地方政府的掌控能力往往十分有限。那么，在此情境下，地方政府如何發展美麗經濟？地方政府依然延續著發展工業經濟的基本思路，不同于工業經濟的是，地方政府不是全面抓美麗經濟而是抓住關鍵資源，即抓住美麗經濟發展的基礎設施、區塊規劃、資本、人才等關鍵要素，減少風險。

（一）建設關麗鄉村，保護生態資源

美麗鄉村建設的過程是保護、整合、開發美麗資源的過程。地方政府認識到良好生態環境是鄉村的優勢和財富。只有尊重自然、順應自然、保護自然，鄉村美麗資源才能轉化為資產和資本。在鄉村基礎設施建設、污染治理等問題上，地方政府不僅投入大量資金，而且還吸引大量的社會資金、人才等，旨在打造美麗鄉村、精品鄉村。

2003年浙江省啟動“千村示范萬村整治”工程，桐廬積極響應省政府號召，加大村莊環境整治的力度，完善農村基礎設施，美麗鄉村建設開始起步。一方面，桐廬縣在已有“新農村”建設基礎上充分發揮財政杠桿的調節和激勵作用，譬如通過財政部門的“一事一議”獎補資金、農業開發資金等，加大財政資金扶持力度;另一方面，采取連片整治與因地制宜相結合的方式，集中整治鄉村的環境生態問題。

地方政府全面開展農村生活垃圾分類、生活污水統一處理、公共廁所改造升級、道路硬化、光纜人村等基礎設施建設。發展美麗經濟首先需要通過基礎設施建設，以路為媒激活美麗資源，引入外部力量，促進產業融合，使原產業之間的分工在新的融合產業內重組。因此，無論是美麗鄉村建設還是隨之帶來的農村產業融合發展，關鍵在于將產生的收益更多地留給農村和農民，增強鄉村的造血功能，減少政府的持續投入。地方政府通過開展“民主懇談會”、“干部駐村聯村”等方式最大程度地保障農民權益，贏得村民對美麗鄉村建設的支持，提高村民的獲得感。

（二）制定整體規劃，實現美麗經濟的區塊化特色化

在美麗經濟發展過程中，地方政府通過整體規劃，實現資源的區塊化和特色化開發。浙江省相繼建設了“詩畫山水帶”、“古風民俗帶”、“產業風情帶”、“運動休閑帶”和“生態養生帶”等美麗鄉村精品線路。例如，根據當地特色的美麗資源分布進行區域整體規劃，地方政府通過鄉村環境的綜合整治，保持鄉村聚落的自然面貌，制定鄉村產業發展、鄉村傳統文化繼承和基礎設施建設等，保證整體規劃的實施。

桐廬的美麗經濟發展的整體規劃主要分為兩個階段，第一階段更多地注重基礎設施的建設，改善人民生活環境;第二階段強調人與自然環境的和諧相處以及資源保護等，在發展經濟的同時保護美麗資源。在開發建設的同時，重視優秀傳統文化的保護，繼續挖掘地方特色文化，將當地文化名人、專家學者組織起來，更加專業、全面、科學地發掘和開發特色文化。除此之外，政府注重村民參與規劃的設計與實施。

（三）招商選資，實現關麗生態資源的產業化資本化

美麗經濟的發展需要產業化，需要生態資源的資本化。為實現美麗經濟的產業化，保障美麗資源的可持續利用，地方政府積極開展招商選資工作。首先，與工業經濟的招商引資不同，美麗經濟的發展有嚴格的環境標準，地方政府不得不摒棄以往招商引資中對工業企業的過度依賴，把好嚴格的環保準入門檻，審查項目與生態功能區的規劃、空間、容量等的適配度。2015年桐廬縣先后否決了500多項高污染、高耗能的項目。其次，地方政府為吸引資本注入本地美麗經濟產業，加大美麗鄉村建設的投入，出臺一系列涉企優惠獎扶資金、專項扶持資金等，充分發揮政策優勢，改善投資環境。2016年年初桐廬出臺了各項涉企優惠政策獎扶資金共3.5億元。

（四）留住、引進、用好人才

人才是美麗經濟的關鍵資源之一。發展美麗經濟，必須留住人才、引進人才和用好人才。為此，地方政府用好既有人才政策，并相繼出臺一系列相關配套措施。首先，用好政策，引進人才。桐廬縣積極利用杭州市的各項人才優惠政策。2015年7月，杭州市相繼出臺《杭州市高層次人才分類偏才專才認定實施細則》和《關于杭州市高層次人才、創新創業人才及團隊引進培養工作的若干意見》，桐廬縣為落實該政策，制定《任務分解表》，將工作任務分配到人。其次，出臺配套政策，留住人才，用好人才。出臺引進高端人才優惠政策的《實施意見》和《實施細則》，2017年11月，縣政府給予在桐廬工作的優秀高校畢業生生活津貼，留住既有人才;投入專項資金改善當地就業創業環境，建立杭州大學生創業園青年創業基地，先后接收52家大學生創業企業。通過人才政策，在與周邊縣市的“人才爭奪賽”中，桐廬縣保持較強的競爭力。

四、經營生態：美麗經濟發展中的

地方政府行為

地方政府發展美麗經濟的邏輯是什么，該邏輯又是如何運作的？本文認為在美麗經濟發展中，地方政府依然扮演著經營者的角色，但是，與經營企業、土地、城市不同，地方政府經營的是生態。地方政府通過實施以人民為中心的美麗鄉村建設，整合美麗經濟資源，抓住并有效利用美麗資源的開發主導權，引入市場和社會力量將美麗經濟資源產業化、資本化、金融化。

（一）堅持以人民為中心的生態經營理念

地方政府“經營生態”的關鍵是抓住“美麗經濟資源的開發主導權”。土地是農民賴以生存的重要生產資料，必須合理利用土地贏得民心。政府尊重村民的意愿，在擁有土地承包權的基礎上，保護村民和企業的土地經營權，有效擴大美麗經濟的市場空間。合理利用土地，為當地民宿經濟的發展提供足夠空間，讓村民成為美麗經濟發展的直接受益者。作為經營者，地方政府需要土地集約產生“空間溢出效應”謀求地區經濟發展，為此，鼓勵本地村民人股農業專業合作社，將土地經營權整體流轉，從中獲得穩定的分紅，獲得比種地更高的經濟回報。

在經營生態中，地方政府與村民之間形成新的合作關系。在美麗經濟發展過程中，地方政府與村民的關系由單純的管理與被管理的關系，轉向共享共贏的合作關系。美麗資源的開發保護由政府和村民合作完成，美麗經濟的成果也由政府、村民共享。地方政府不僅為村民營造了良好的生活環境，也為村民提供了新的發展和就業機會。美麗經濟發展改善了村民的生活環境，提升了當地村民的生活品質。美麗經濟的持續發展，不僅需要政府的針對性扶持，還需要村民自主參與和積極融人市場，激活社會內生活力。

在美麗經濟發展的起步階段，村民主要依靠政府扶持。政府制定了美麗鄉村建設規劃，走美麗經濟發展道路，村民不僅愿意留在村里，還積極參與到美麗經濟的建設和發展中，分享發展帶來的成果，增強了民眾的獲得感。自2016年9月以來，桐廬將境內20個收費景區旅游點免費向對杭州地區廣大市民和境外游客開放，2017年上半年，共有398.4萬人次到桐廬，同比增長15.73%，這一政策為桐廬縣域內的各個景區、民宿都提供了大量的客源，村民利用民宿、農家樂等獲得美麗經濟發展帶來的收益。

村民將閑置房屋、手工技藝等資源轉化為美麗經濟發展的要素。在政府營造的美麗鄉村大環境下，村民參與美麗經濟的發展，將美麗資源的創造與傳承結合起來，變外生性發展為內生性發展，推動美麗資源的持續開發利用。此外，與工業經濟發展中地方政府對地方稅收的渴望與壓力不同，地方政府推動美麗經濟發展的首要任務并不是稅收，而是實現鄉村從輸血型發展向造血型發展的轉變，減少政府在美麗鄉村的建設投入和維護費用。

（二）抓住美麗資源的開發主導權

美麗經濟依托美麗資源，為經營生態，地方政府需要抓住美麗資源的開發主導權。與土地資源儲備對土地收購一儲備一出讓的集中控制不同②，地方政府對美麗資源的開發主導主要表現為主導美麗生態資源的整合、規劃與共享的過程。

美麗資源整合主要通過改革農村集體的土地、水面、山林等資源性資產的產權制度，以及改革農村房屋、建筑物等經營性資產的產權制度來實現。通過這些改革，實現所有權、承包權與經營權的“三權分置”，在保護農村集體土地所有權和農戶承包權的基礎上，保護土地的經營權;將農村集體資產量化，改革集體經營性資產股份制，實行集體資源資產股份化，采取市場化方式運營。美麗鄉村建設是整合美麗經濟資源的過程，并規劃美麗經濟資源的利用、綠化改造以及公共基礎設施建設等。因此，美麗鄉村建設為美麗經濟發展奠定了基礎。由于美麗經濟資源具有較強的跨域溢出效應和不可打包的特征，地方政府往往通過美麗鄉村建設獲得美麗經濟資源開發的主導權，而不是壟斷。在此基礎上，地方政府通過以下三種途徑將美麗經濟資源轉化為美麗經濟。

首先，與“抓住土地開發權”中地方政府對土地的絕對控制不同，在美麗經濟發展中，地方政府不是抓住土地的絕對掌控權，而是美麗資源開發主導權，對美麗資源進行有限控制的生態經營。有限控制體現為在確保村集體土地所有權和農民承包權的條件下，通過土地流轉保護土地經營權，確保農民在美麗經濟發展中應有地位，實現村民在美麗經濟發展中分享利益。

其次，地方政府通過招商引資、人才引進等政策將美麗經濟資源推向市場。一方面，在生態環保的框架下，地方政府以生態環境保護優先于稅收產出的標準招商選資，由企業開發美麗經濟資源;另一方面，地方政府引進具有“鄉愁”、“文化人”等屬性高端人才，促使美麗經濟資源向文化產業領域延展。地方政府通過發揮美麗資源開發主導權，將企業、人才作為美麗經濟資源產業化、資產化、金融化轉化的關鍵力量。

最后，將美麗經濟資源向資產化、金融化轉化，實現靜態的生態環境資源轉化為區域發展的動力和區域競爭的優勢。與傳統工業生產的不同，美麗經濟的發展具有可持續發展的特性，美麗經濟優先發展的地區，通過發展全域旅游等，產生集群輻射效應，最終將美麗經濟資源轉化為地方的可持續經濟增長的新動力。

（三）經營生態：地方發展戰略的新模式

美麗經濟的可持續發展，需要政府與企業持續合作，將地方美麗經濟資源持續產業化、資本化和貨幣化。不同于傳統工業經濟，美麗經濟受自然稟賦、區位等因素的影響更大。但因生態資源的稀缺性、脆弱性、治理成本高等特征，地方政府在美麗經濟發展過程中往往將生態保護作為首要條件。為實現生態與經濟的共同發展，必須實現政府與企業的協同與合作。企業以利潤為導向，政府以生態保護為導向，二者合作過程也是持續博弈的過程。其中，企業根據成本一效益分析預估其投資收益;地方政府基于其美麗經濟發展的環境承載力，設立環保準入門檻，提高企業的“生產成本”。為吸引資本注入美麗經濟，地方政府往往通過降低土地稅收、專項資金補助等優惠政策，采取發展美麗鄉村建設、專項資金補助、簡化審批程序等措施，優化企業投資環境，直接或間接補償企業，降低其經營成本。當然，二者的博弈將產生多個納什均衡，但是，只有形成政府與企業相互促進、相互制約的正和博弈，美麗經濟的發展才能持續。

美麗經濟的持續發展，需要地方政府對生態的持續經營，形成區域經營的整體優勢，進而形成后發地區的新發展模式。首先，整合轄域范圍內靜態的美麗經濟資源。美麗經濟資源與村民在地方政府轄域內具有相對穩定的特點，這也相對降低了整合的難度。地方政府傾向于整體規劃美麗經濟資源，推動村民自主創業，充分挖掘和開發美麗資源。其次，以轄域美麗資源為依托，吸引外部資本和人才等流動性生產要素。僅僅有美麗經濟資源是不夠的，美麗經濟的發展需要外部資本、人才等生產要素的注入，但是，資本與人才具有較強的流動性特征，受到市場規律的直接影響，地方政府對于他們的整合有較大的不可控特征。為此，地方政府往往通過基礎設施建設、給予企業直接或間接補貼等措施，吸引資本與人才。第三，經營生態。美麗經濟的發展是轄域美麗經濟資源與外部資本、人才等要素的結合，讓生態資源要素轉化為經濟產出的過程。在經營生態的過程中，地方政府仍然延續“經營轄域”的思路，把轄域視為一個整體，作為一個企業。當然，不同的是，地方政府經營生態必須避免為了GDP或稅收過度開發和透支美麗經濟資源，必須處理好生態與發展、外來企業與當地村民的關系，做到讓企業獲利，讓地方獲得競爭力，讓民眾分享美麗經濟的成果。

五、討論：經營生態的解釋力

理論的生命力在于它的解釋力。如果經營生態是地方政府的行為邏輯，那么，經營生態在哪些方面有解釋力？或者說，在經營生態中，地方政府經營什么？誰來經營？如何經營？經營生態與經營企業、轄域、城市、土地的區別在哪里？

首先，在美麗經濟發展中，地方政府經營什么？在美麗經濟發展中，地方政府經營的關鍵資源是土地、生態資源、人文景觀甚至空氣等等。生態資源經營的前提是環境保護，即確保存量資源的不減少、不破壞，且能持續改善。與實體企業、土地相比，生態的溢出效應更強，尤其是具有顯著的跨域溢出效應的大氣等，屬地政府更難控制和經營。如果地方政府經營的要素主要是土地，“經營轄域”必然有較強的解釋力，那么，為什么還需要“經營生態”的理論解釋？

在經營生態中，土地的確是經營的關鍵資源，然而，美麗經濟的發展受到地方資源稟賦結構的嚴格約束，地方生態資源豐富的地區，往往是區域的農保地、生態林地，這些土地不能轉化為工業用地、建設用地。美麗經濟發展中的經營土地表現為將小塊土地流轉集中到經營大戶或企業手中，由他們進行規模經營或者開發農業旅游項目，這種經營的收益率低，地方政府對此并不感興趣。因此，雖然都是土地，但是與“經營轄域”相比，“經營生態”的土地的商業或工業價值并不大。

美麗經濟的發展對地方稅收貢獻少，經營土地非但不能獲得土地出讓金，還需要政府給經營大戶補貼。對地方政府而言，既然“經營生態”沒有收益，那么，為什么還要經營？地方政府經營的動力來自何處？“經營生態”并非不能為地方政府直接貢獻稅收，通過經營生態和土地指標增減掛鉤，地方政府可以置換土地或者出讓指標，直接增加收入。另外，發展美麗經濟、經營生態，增加村民和村集體的收入，激活村莊內生能力，也能減少政府對美麗鄉村基礎設施維護的投入。通過在更大的區域間騰挪和“經營”，農地雖然沒有轉化為工業和建設用地，但是仍然部分地實現了轉化的目的。因此，從這個角度看，“經營生態”與“經營轄域”的邏輯十分接近。

其次，誰在經營生態？美麗經濟發展的主體是多樣的，地方政府、村民、村兩委、企業等均是參與者。從表面上看，經營生態是多中心治理的形態之一，并在經營生態中形成了相互依賴的關系，具有顯著的社會中心主義治理的特征。④實際上，與經營企業、轄域、土地相同，“經營生態”的關鍵主體依然是地方政府，地方政府從未缺場，且一直主導著整個經營過程，地方政府從未因為借助市場機制、社會機制，主動退出經營領域。因此，“經營生態”的本質依然是國家中心主義的治理，依然依靠政府制定和執行政策的能力。與經營企業、轄域、土地不同，地方政府在“經營生態”中受到的限制更多，不僅受到經濟形勢、國家政策、區位的限制，還要受到自然資源稟賦的限制。在美麗經濟發展中，地方政府雖然嘗試抓住主動權、抓住關鍵資源，但是從側面也反映地方政府能夠控制的空間并不大。

再次，如何經營生態？與“經營企業”、“經營政權”、“經營土地”的方式相同，“經營生態”的方式也是抓住主動權、抓住關鍵資源。受到市場和環保嚴格約束的地方政府，欲發展美麗經濟，必然要求發揮他們的自主性和實行選擇性治理。當然，在經營生態中，地方政府對自然資源、人文景觀的控制遠不如對企業、城市和土地的控制。由于難以控制發展所需要的自然生態環境和資本，地方政府往往有選擇地推動民宿、鄉村旅游等美麗經濟業態，造成美麗經濟的單一化、同質化。同時，在生態資源保護與美麗經濟發展上，上下級政府間存在著責任的連帶性，往往導致政績考核中的共謀現象。

同時，由于生態資源的跨域溢出效應和不可打包的屬性，經營生態需要區域政府間的持續合作，單一屬地政府的經營能力有限。因此，“經營生態”邏輯的分析單元僅僅局限在單一屬地政府轄域是不夠的，需要在更大區域范圍，涉及多層級政府之間的縱向合作和同一層級的多個地方政府之間的橫向合作，制定區域性公共政策，形成區域政策共同體，重新認識和挖掘地方發展的優勢。

需要指出，通過抓住美麗經濟資源的開發主導權，地方政府經營生態的行為邏輯，并未否定“地方法團主義”、“經營轄域”的邏輯，而是在此基礎上新的發展。“經營生態”的邏輯在解釋這類現象上有較強的解釋力，即具有跨域溢出效應且不可打包屬性的生態資源、人文景觀的商品化、資本化和金融化。在跨域溢出效應不明顯且可打包的自然資源和社會資源的商品化、資本化和金融化過程中，“經營生態”的邏輯不如“地方法團主義”、“經營轄域”的解釋力。“經營生態”是后發展地區自我適應和自我學習的過程。同時，在現實中，“經營生態”往往與“經營轄域”邏輯并存，都是“地方法團主義”在當代中國新的表現形態。與“地方法團主義”和“經營轄域”以GDP為中心不同，“經營生態”以人民為中心，由經濟較不發達的地方政府直接實施，受到本地資源稟賦和市場的更強約束，因此，它秉承開放、共享的經營理念和合作的經營方式。同時，經營生態的邏輯不僅未否定經營土地和經營轄域的邏輯，在很多情況下，它們共存于同一地區同一地方政府。

六、結論與展望

美麗經濟是新發展理念指導下的新經濟形態，它是地方政府轉變經濟增長方式，將自然資源、人文景觀產業化、資本化、金融化，達到保護環境，提高民生福祉，實現地方經濟的可持續發展的目的。透過浙江桐廬個案，本研究表明在工業經濟發展相對滯后、毗鄰都市的地區，生態文明建設倒逼地方產業轉型升級，美麗鄉村建設的巨大投入，迫使地方政府迫切經營生態，將擁有的美麗資源要素轉化為經濟產出，在此過程中，地方政府繼續延續著經營轄域的發展思路經營生態，堅持以人民為中心，抓住美麗經濟的關鍵資源，抓住并有效利用美麗資源的開發主導權，引入市場和社會力量將美麗經濟資源產業化、資本化、金融化，實現美麗資源向美麗經濟的轉化。地方政府“經營生態”是“地方法團主義”和“經營土地”的延續。但是，與它們不同，經營生態秉承以人民為中心的理念，經營內容從企業和土地轉變為生態，經營方式也更強調開放、合作與共享。“經營生態”的邏輯在解釋這類現象上有較強的解釋力，即具有跨域溢出效應和不可打包屬性的自然生態資源的商品化、資本化和金融化。

當然，經營生態只是綠水青山向金山銀山的轉化機制之一。與經營企業、政權、轄域、城市、土地相比，地方政府經營生態的邏輯仍需要更多經驗素材的支撐和驗證。同時，地方政府經營生態仍然會產生諸如農民被上樓、村民被驅逐以及經營風險等問題，這些問題仍需深入研究。

（責任編輯：徐東濤）