優(yōu)化體制機(jī)制推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

陳娟 盛華根

今年全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記圍繞生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，用“四個(gè)一”進(jìn)行了高度概括，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重要性，并提出新的要求。江蘇作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份，未來一定時(shí)期內(nèi)仍面臨較大的生態(tài)環(huán)境壓力，需要采取有力舉措，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共進(jìn)。

落實(shí)新要求的關(guān)注重點(diǎn)

經(jīng)過多年努力，江蘇生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體上呈持續(xù)改善趨勢(shì)，綠色發(fā)展水平處于全國(guó)前列。落實(shí)習(xí)近平總書記的新要求，需要重點(diǎn)關(guān)注四個(gè)方面。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同水平。習(xí)近平總書記指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)是對(duì)資源和生態(tài)環(huán)境的竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不應(yīng)是舍棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緣木求魚，而是要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)高水平協(xié)同是生態(tài)文明建設(shè)的理想目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)離不開體制機(jī)制的協(xié)同。當(dāng)前，全省生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)機(jī)構(gòu)改革已基本到位，但在制度建設(shè)方面仍存在一些不足。如領(lǐng)導(dǎo)干部的考核需要充分兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)責(zé)任，企業(yè)從發(fā)展中獲得的經(jīng)濟(jì)利益與其承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任不夠匹配等。因此，進(jìn)一步通過制度引導(dǎo)和約束實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高水平協(xié)同，是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的根本所在。

全過程管控體系中的薄弱環(huán)節(jié)。我省十分重視加強(qiáng)前端預(yù)防和過程管控，如在前端預(yù)防環(huán)節(jié)加強(qiáng)環(huán)評(píng)與土地用途管制，在過程管控方面注重加強(qiáng)實(shí)時(shí)環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境信用體系建設(shè)等。然而，全過程管控體系仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)。在前端預(yù)防環(huán)節(jié)，綠色產(chǎn)品設(shè)計(jì)和綠色標(biāo)準(zhǔn)的普及有待進(jìn)一步推廣;在過程控制環(huán)節(jié)，企業(yè)環(huán)境行為未能普遍與申請(qǐng)貸款、上市融資等長(zhǎng)期利益綁定，導(dǎo)致企業(yè)常存僥幸心理。因此，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)需要改善這些薄弱環(huán)節(jié)。

跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制。區(qū)域發(fā)展通常受產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源條件以及環(huán)境容量等因素限制，不同區(qū)域可根據(jù)自身?xiàng)l件因地制宜地確定發(fā)展目標(biāo)，并通過加強(qiáng)區(qū)域合作實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展。在過去一段時(shí)間內(nèi)，蘇北地區(qū)為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在接受發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中不得不付出更多的資源環(huán)境代價(jià)。目前，蘇南地區(qū)由于開發(fā)強(qiáng)度過大，土地資源非常稀缺，但蘇南地區(qū)有資金、人才和技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，這與蘇中、蘇北地區(qū)形成互補(bǔ)，如能建立全方位有效的跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制，將整體提升全省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)水平。

市場(chǎng)化手段的運(yùn)用。當(dāng)前不少企業(yè)僅滿足于達(dá)標(biāo)排放的要求，對(duì)持續(xù)減少能源消耗和污染排放顯得動(dòng)力不足。為此，可通過市場(chǎng)化手段給予足夠的正向激勵(lì)，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)型升級(jí)并形成穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期。

體制機(jī)制優(yōu)化的新思路

美麗中國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域做到治理體系和治理能力現(xiàn)代化。針對(duì)我省的生態(tài)文明建設(shè)實(shí)際，可從以下三個(gè)方面優(yōu)化體制機(jī)制。

堅(jiān)持差異化和長(zhǎng)效化導(dǎo)向，優(yōu)化績(jī)效考核。績(jī)效考核是協(xié)同政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的“指揮棒”。江蘇在全國(guó)范圍內(nèi)率先實(shí)施“河長(zhǎng)制”，通過績(jī)效考核取得了顯著的環(huán)境治理效果，全省范圍內(nèi)的國(guó)控和省控?cái)嗝嫠|(zhì)均有大幅提升。當(dāng)前，各地績(jī)效考核方案中生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的權(quán)重已有較大幅度提高。對(duì)于生態(tài)保護(hù)責(zé)任較大、生態(tài)紅線面積占比較高的地區(qū)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主要責(zé)任，并加大生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的權(quán)重;對(duì)于優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要責(zé)任。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)都需要長(zhǎng)期投入與努力，所以建立長(zhǎng)效化的考核機(jī)制也是未來發(fā)展的基本導(dǎo)向。

集成運(yùn)用約束和激勵(lì)措施，增強(qiáng)企業(yè)主體責(zé)任。企業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要主體，如何運(yùn)用規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以及法律約束等多種手段強(qiáng)化企業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的主體責(zé)任是制度建設(shè)的難點(diǎn)。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出到2020年構(gòu)建起產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。立足我省實(shí)際情況，打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)仍需增強(qiáng)對(duì)企業(yè)的責(zé)任約束。按照對(duì)企業(yè)建立全過程管控體系的要求，全省可加快推廣許可證制度，將總量約束與個(gè)體企業(yè)的排放行為關(guān)聯(lián)起來，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)調(diào)控。在此基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)企業(yè)在綠色產(chǎn)品設(shè)計(jì)、綠色工藝以及廢棄物回收再利用等方面的要求。可采取生產(chǎn)者延伸制度，要求企業(yè)的責(zé)任不僅包含產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，還包括消費(fèi)后產(chǎn)生的廢棄物回收，通過這樣的制度設(shè)計(jì)可實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的推廣。在激勵(lì)性制度設(shè)計(jì)方面，市場(chǎng)是內(nèi)生力量，更能有效激發(fā)企業(yè)主體在環(huán)境治理和保護(hù)方面的主動(dòng)性，所以加快推廣市場(chǎng)化的生態(tài)權(quán)益交易或補(bǔ)償可作為當(dāng)前制度建設(shè)的主攻方向。

構(gòu)建多元化利益協(xié)調(diào)機(jī)制，保障跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展。近年來，省委省政府逐步加大財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)承擔(dān)更多生態(tài)補(bǔ)償功能的地區(qū)給予了一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，未來可進(jìn)一步加大橫向轉(zhuǎn)移支付力度，并積極發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)跨區(qū)域資源配置的作用。以排污權(quán)交易為例，可根據(jù)污染排放損害及發(fā)展的機(jī)會(huì)成本等進(jìn)行定價(jià)，對(duì)于放棄部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地區(qū)，其排污權(quán)可以通過市場(chǎng)化方式在省內(nèi)進(jìn)行拍賣。此外，各區(qū)域之間還可依據(jù)各自的發(fā)展條件和發(fā)展定位因地制宜建立多元化利益協(xié)調(diào)機(jī)制，例如流域上下游地區(qū)可建立包括加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)體系聯(lián)結(jié)、統(tǒng)籌環(huán)境基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)、加強(qiáng)環(huán)境信息公開以及實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)却胧┰趦?nèi)的全方位、深層次協(xié)同機(jī)制，提升全省跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展水平。

（作者單位：中共江蘇省委黨校）

責(zé)任編輯：霍宏光