人民安全：國家安全治理的邏輯起點與價值歸宿

楊華鋒

“人民性”的由來

過去討論人的安全或曰人類安全主要是國際安全研究領(lǐng)域，其旨在對以國家與地區(qū)為研究對象的安全研究進行反思，試圖提供一種替代性的研究框架，即以人的安全作為分析范式。但囿于國際事務(wù)、國際關(guān)系和全球政治格局牽涉眾多、影響深遠，故始終未能成為普遍接受的分析框架，其中不乏一些學(xué)者明確提出人的安全并不具備作為分析框架的基礎(chǔ)條件。但隨著2014年“總體國家安全觀”的提出，人的安全有了新的內(nèi)涵與新的發(fā)展。在總體國家安全觀的視角下，人民安全是宗旨，政治安全是根本。如果將國家安全的分析維度分為國際安全和國內(nèi)安全的話，那么二者的區(qū)別是顯著的。總體國家安全觀所集中討論的11種安全議題本質(zhì)上都是基于國內(nèi)安全的視角進行闡述的。如果說國際安全主要以民族國家和地區(qū)為研究對象，那么國內(nèi)安全就主要以人的安全或者與之相關(guān)的議題為研究對象。總體國家安全觀的提出既為政治合法性提供了新的闡述，也為維系與保障國家安全提供了行政層面的實施路徑——以人的安全為媒介，通過對人的安全的滿足實現(xiàn)人民對政權(quán)合法性的認同。

人民在社會生產(chǎn)生活中的安全感、經(jīng)濟福利改進中的獲得感、政治發(fā)展中的自由度，是衡量“以人民安全為宗旨”和“堅持以人民為中心”這一政治承諾的實踐標準。“人民性”是國家安全的本質(zhì)屬性，人民安全是一切國家安全工作的邏輯起點與價值歸宿。失去“人民性”關(guān)懷的國家安全話語是沒有意義的，只有在“人民性”的基礎(chǔ)上，才能形成具有中國特色的、有持續(xù)生命力的國家安全理論與話語體系。總體國家安全觀的中心思想其實就是維系與保障人民安全，皆因人民安全關(guān)涉領(lǐng)域眾多，方才有了涵蓋政經(jīng)文社……各個方面的安全訴求與安全議題。因此，自“總體國家安全觀”提出后，無論是國家安全戰(zhàn)略布局、國家安全立法，還是國家安全宣傳教育、國家安全實際工作，都在努力貫徹落實“以人民安全為宗旨”的價值要求。如何有效地實現(xiàn)與推進“人民安全”，可以從其需求與供給兩個維度進行闡述。

理解人民安全的需求與供給關(guān)系

就需求側(cè)而言，人民安全本質(zhì)上就是三種權(quán)利的實踐，即人民的生存權(quán)、生活權(quán)和自由權(quán)。這三種權(quán)利也基本囊括了總體國家安全觀所討論的安全領(lǐng)域。從人民的生存需求來看，經(jīng)濟安全、環(huán)境安全、國土安全、軍事安全和核安全均對其生存權(quán)構(gòu)成直接影響;從人民的生活保障上看，社會安全、資源安全和科技安全關(guān)乎人民社會生活的安全與否;從人民的自由發(fā)展來看，政治安全、文化安全和信息安全也決定著其是否享有必要且充分的政治自由空間。

就供給側(cè)而言，盡管人民安全需求的滿足包括個體意義上的成長與發(fā)展，也包括社群、社區(qū)和地方社會的保障與維護，但更多的還是以政府組織為代表的組織化的供給。就政府組織化供給來說，包括政府供給范式、特定的制度安排與政策支持、以及具體安全事務(wù)領(lǐng)域中的安全產(chǎn)品和服務(wù)。政府供給范式說的是政府模式和政府類型，根據(jù)行政權(quán)的介入與干預(yù)程度，政府供給存在無為型、引導(dǎo)型、主導(dǎo)型和掠奪型等范式;從特定的制度安全與政策支持角度來看，政府供給亦可分為攫取型、包容型、發(fā)展型等不同制度屬性;? 具體安全事務(wù)中的產(chǎn)品和服務(wù)，具有多樣性與權(quán)變性。

基于國家安全治理的安全供給側(cè)改革

在需求與供給關(guān)系討論的基礎(chǔ)上，國家安全的實踐環(huán)節(jié)也就集中呈現(xiàn)為人民安全的供給保障，包括安全的制度供給、服務(wù)供給和協(xié)同供給。既有政策層面的支持與引導(dǎo)，也有具體安全事務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)品服務(wù)，同時也不局限于單一供給主體結(jié)構(gòu)，存在政府、企業(yè)和社會其他組織及群體的協(xié)調(diào)合作、協(xié)同保障。具體來說：

一是安全觀念的變化。當前基于人民安全治理的總體國家安全觀在理解上仍然存在不少分歧，從觀念轉(zhuǎn)變-制度調(diào)整-行動規(guī)劃三者的互動分析框架下，觀念的轉(zhuǎn)變是最緊迫的。當下仍存在著將總體國家安全理解為眾多安全領(lǐng)域的大合集，各自領(lǐng)域各自部門在回應(yīng)安全訴求與安全需要時仍然停留在過去的思維框架里，本質(zhì)上還是一種程式化、官僚化的應(yīng)對模式。習(xí)近平總書記于2014年提出“總體性”時，即為國家安全的總體性、民主性、民本性奠定了基礎(chǔ)，之后不論何種言辭都無法跳過這一框定。在我們看來，“總體性”的框定即標志著但凡涉及到安全感知、安全狀態(tài)和安全能力的問題都可以說是國家安全問題。只是在細分時，我們要討論哪些是人的安全、哪些是國家的政權(quán)安全，同時要厘清不同安全議題或安全情勢在不同條件下的互相轉(zhuǎn)化的問題。總體性也就意味著對過去單一性、分散性的一種糾正，安全問題本質(zhì)上具有系統(tǒng)性、演化性和滲透性，必須在總體性治理的視角下去理解各個領(lǐng)域發(fā)生的安全事件。比如響水事件、成都中學(xué)腐爛食品事件等，它們都在不同情境下對網(wǎng)絡(luò)安全、政治安全構(gòu)成一定影響，必須對其臨界條件有著清醒地認知。總體國家安全觀作為一種新型的安全觀，其核心思想在于對安全問題的系統(tǒng)性、演化性和滲透性的理解。任何一種安全議題，即便在其“生命周期”中并未呈現(xiàn)出典型的政治安全風(fēng)險，但不容忽略其內(nèi)在演化的邏輯，在當下社會中，任何安全風(fēng)險都有沖擊政治安全臨界點的可能。因此，必須轉(zhuǎn)變安全觀念，傳統(tǒng)意義上對安全的軍事化、情報化理解是無法滿足當下與未來國家安全發(fā)展之需要的。

二是注重培育與提升制度框架與政策規(guī)劃的包容性、開放性和發(fā)展性。伴隨政府放管服改革的推進以及建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的要求，人民安全需求的滿足也需要與之匹配的政府范式與服務(wù)行政的變革。這就要求政府政策供給要更多地體現(xiàn)包容、開放與發(fā)展性，避免制度的攫取性與掠奪性。避免再出現(xiàn)諸如簡單且粗暴的“清理人口”、“煤改電和煤改氣”等機械式政策，在強調(diào)中央統(tǒng)一權(quán)威性的同時，積極發(fā)揮地方的主動性與適應(yīng)性。

三是在將安全需求進行細分之后，推進安全協(xié)同供給實踐。國家安全具有“多主體政治與多主體政治安全”的特點，因而在供給方式上，必須調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，促進供給主體與供給機制的多元化和多樣化，提升府際合作、部門配合和公私部門的協(xié)調(diào)性，系統(tǒng)而全面地理解人民安全需求，并根據(jù)需求與供給間的關(guān)系做出適當?shù)奈⒂^治理安排。這一議題的討論與推進事實也就構(gòu)成了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的具體內(nèi)容。換句話說，人民安全需求的滿足與國家治理體系現(xiàn)代化的改革總目標是異體同構(gòu)的，是從不同視角下對全面深化改革目標的不同表述。保障人民安全是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化推進的中心目標，對人民安全不同維度、不同層次需求的滿足既是國家治理能力現(xiàn)代化的實踐要求，更是維系與保障國家安全的社會基礎(chǔ)。

總之，國家安全治理體系的功能、類型與能力，既是保障政治安全的關(guān)鍵，也是保障人民安全的必要基礎(chǔ)，人民安全是政治安全得以保障的媒介。隨著中國社會主要矛盾的變化，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必由之路。“人民安全”成為一切公共事務(wù)治理滿意與否的判斷標尺。盡管總體國家安全觀的概念譜系中，政治安全是根本，人民安全是宗旨，但需明確的是，作為政治安全核心內(nèi)容的政權(quán)安全，其安全維系仰賴于人民安全的供給水平。人民安全是其第一要義，是中國特色社會主義國家安全道路的核心價值，保障人民安全利益是國家安全工作的邏輯起點和最終歸宿。

（作者系國際關(guān)系學(xué)院公共管理系副主任）