項目法人責任制在公益項目中的應用探究

李兵

摘要：介紹項目法人責任制的由來和主要實施程序，分析其優點和缺點，提出其改進方向和建議。

關鍵詞：項目管理;社會效益;應用

中圖分類號：TU71

文獻標識碼：A

文章編號：1674—3024（2019）06—0017—02

在我國現階段，由于公益性項目以發揮社會效益為主，投資的主體為國家，推行項目法人責任制，對于國家投資在工程建設期間的效益發揮有著重要作用。

1 項目管理體制歷史沿革

項目管理就是對各類可用資源（資金、人員、物資、能源、場地、通信等）進行詳細計劃、有效組織及管理，成功實現既定項目目標。工程建設項目管理方式按組織管理方式分為：傳統自主項目管理方式、委托專業項目管理方式、特許經營和融資項目的管理方式。

改革開放前，主要應用傳統自主項目管理方式，具有典型計劃經濟特色，經歷了建設單位自營方式、建設單位為主的甲乙丙三方合同制、工程建設指揮部形式三個階段，尤以工程建設指揮部形式為特點。政府作為單一投資主體，靠行政指令安排和實施各項工作，臨時從各政府職能部門抽調代表組建“指揮部"，統一指揮工程項目的所有工作。由于對投資項目的利益訴求主體主要是作為最終業主的政府本身，這就決定了項目管理處于分散、粗放管理方式。

改革開放后，委托專業項目管理方式、特許經營和融資項目管理方式發展開來，經歷了總承包和項目管理模式、建設項目業主責任制和建設項目法人責任制三個階段，管理方式更趨完善，更符合現代項目管理專業化、社會化以及多元化融資的要求，具有投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化、項目管理集約化等特點，在工程項目管理中得到廣泛推廣使用。主要有項目法人制模式、政府采購模式、代建制模式三種模式。本文探討項目法人責任制模式。

項目法人責任制指由投資人（包括政府和私人投資者）按《公司法》的規定設立有限責任公司（包括國有獨資公司》和股份有限公司。對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、償還債務和資產的保值增值實行全過程負責的一種項目管理制度。最初從水利工程領域試點推廣，隨著工程實踐，逐漸推行到交通、鐵路等建設領域。發展到今天，不僅適用于經營性基礎設施項目，在公益性基礎設施項目也得到推行，成為基礎設施建設遵守的基本管理制度之一。當前大部分的項目法人只是國家投資項目某一階段的管理主體，一般只負責建設階段的管理。推行項目法人責任制，有利于提高投資效益，實現建管模式與國際接軌。

2 項目法人責任制的必要性

項目法人責任制是項目法，人按《公司法》的規定設立有限責任公司（包括國有獨資公司）和股份有限公司形式，對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產保值增值實行全過程負責。目前，大部分的項目法人只是國家投資行為的一項管理，即建設階段的管理。水利工程建設項目在傳統的計劃經濟體制下，項目的建設管理大多由一些臨時性的機構承擔。客觀上造成了經驗資源的浪費。在市場經濟體制下，轉換項目建設的管理運營體制，對提高投資效益，實現建管模式與國際接軌，是十分必要的。

3 公益性項目法人的主要形式

公益性項目多為發揮社會效益為主的項目，主要有以下幾種形式可以參考：

（1）?培育專業性的項目建設管理公司（項目代理機構），通過委托或招標方式承擔項目的建設與管理工作。

（2）?以工程建成后的管理單位為項目法人。

（3）?改建、加固、擴建工程以現有管理機構為項目法人。

4 完整的項目法人責任制實施程序主要有

（1）?在項目建議書批準后，應及時組建項目法人籌備組，具體負責項目法人的籌建工作項目法人籌備組應主要由項目的投資方派代表組成;

（2）?在申報項目可行性研究報告時，須同時提出項目法人的組建方案;

（3）?項目可行性研究報告經批準后，正式成立項目法人，并按有關規定確保資本金按時到位，同時辦理公司設立登記;

（4）?組織編制項目初步設計文件，對項目工藝流程、設備選型、建設標準、總圖布置提出意見;

（5）?組織工程設計、施工監理、施工隊伍和設備材料采購的招標工作，編制和確定招標方案、標底評標標準，評選和確定投、中標單位;

（6）?編制并組織實施項目年度投資計劃、用款計劃、建設進度計劃;

（7）?編制項目財務預、決算;

（8）?編制并組織實施歸還貸款和其它債務計劃;

（9）?組織工程建設實施，負責控制工程投資、工期和質量;

（10）?生產準備工作和培訓有關人員;

（11）?組織項目試生產和單項工程預驗收;

（12）?擬訂生產經營計劃、企業內部機構設置、勞動定員定額方案及工資福利方案;

（13）?項目生產運營;

（14）?項目后評價并提出評價報告。

5 項目法人與參建各方的關系

項目法人與參建各方的關系是一種新型的適應社會主義市場機制運行的關系。實行項目法人責任制后，在項目管理上形成了以項目法人為主體，項目法人向國家和各投資方負責，咨詢、設計、監理、施工物資供應的單位通過招標投標和履行經濟合同為項目法人提供建設服務的建設管理新模式。項目法人按照《中華人民共和國合同法》和《建設工程質量條例》的有關規定，與參建各方簽訂合同，明確項目法人、勘察設計單位、施工單位、監理單位質量終身責任人及其應負的責任。

6 項目法人責任制特征

（1）?產權關系明確。法人投資責任制以現代企業為基礎，產權所有者管理者的智能明確。政府不再是單一的投資主體，二是作為公司的股東投資于項目，對全社會的投資活動專司宏觀調控職能。公司企業法人是項目的投資者，按照公司法運作，項目法人擁有全部法人財產，既是投資主體，又是責任主體，他們是自主決策、自擔風險、通過獨立的投資和經營活動參與市場競爭，贏得利潤和發展。

（2）?項目法人投資責任制先有法人后有投資項目，因此在項目籌集、籌資、設計、建設過程中，能夠以具有獨立法律地位的法，人資格與有關單位和個人開展業務建立經濟關系等，從而徹底改變過去在建設項目不具備法人地位而依附主管部門的被動局面。

（3）?有利于建立責、權、利相一致的約束機制。現代企業制度對產權關系中各當事人的責、權、利都有明確規定。施行法人投資責任制正是遵循現代企業制度的辦法，把資產所有權與經營權分離，并根據現代企業制度的法規和公司章程互相履行責任義務，互相監督和取得各自的利益。

（4）?有利于保證建設項目實行資本金制度。投資項目資本金制度，是指投資項目總投資中必須包括約定比例的由各出資方實繳的資本金，該部分資本金對項目法人來說是一種非負債資金。按照“現有法人，后有項目”的原則，在各出資方統一參加建設某一項目后必須根據公司組建原則達成籌資協議，并繳足所承諾的額定資本后，公司才能獲準成立項目法人，此時股東的地位才能落實。擁有自有資金，才能成為自負盈虧、自擔風險、自我發展、自我約束的法人。實行項目法人投資責任制有利于保證建設項目實行資本金制度，而實行資本金制度正式推行法人投資責任制和現代企業制度的根本前提。

（5）?有利于解決投資項目的建設和運營統一管理。

（6）?有利于實現社會資源的優先配置。通過眾多的獨立法人企業參與市場競爭，實現全社會資源的有效配置，同時，政府可以集中財力通過其控股公司或獨立公司，加大涉及國計民生大局的建設項目投資。

7 項目法人責任制現存問題

項目法人責任制是一種現代企業制度。現代企業制度的特征是“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”。項目法人組織要精干，建設管理工作要充分發揮咨詢、監理、會計師和律師事務所等各類中介組織的作用。

（1）?公益性項目的投資人多數是國家，政府負責項目的前期工作（立項、可行性研究、初步設計等），項目法人負責建設管理，很難參于工程的運營。從現狀看，現有實施項目的項目法人大都只對建設階段進行管理，項目法人公司不參于工程的運營，不負責工程的保值增值，就難以要求項目法人在工程前期（初步設計階段）提出或要求一些能為工程保值的資源和設施、條件等。

（2）?項目法人的合法權益無明確來源。當前組建的項目法人，大多不具備完全項目法人責任制的基本特征，不具備資金的自我積累能力和向外部融資能力，沒有投資決策權，公益性建設項目建成后沒有收益權，項目法人通過正常渠道（按概算）在項目建設成本中列支的管理費用和開辦費用不能反映其為管理項目所必需的開支，其職工的醫療、養老保險、獎金無合法來源，權、責、利失衡從客觀上容易導致“豆腐渣”工程和違規使用工程建設資金現象的產生。

（3）?項目法人責任制實際上演變成行政領導責任制。由于項目法人不是公司，多由主管單位各部門臨時抽調人員組成，與原單位合署辦公。這樣的項目法人是與政府、主管部門和建設單位關系模糊的歷史機構，沒有資本金，不符合《公司法》關于有限責任公司和股份制公司設立和組織機構的規定，不能設立為有限責任公司。同時由于公益性項目都是涉及國家和地方經濟發展全局的項目，為體現項目的重要性，保證項目順利實施，項目法人的領導班子大多由行政領導負責組成，項目管理仍以行政手段為主，輔以經濟手段。

（4）?通常公益性項目的運營能保證國有資產的保值就不錯了，這就為管理機構帶來了很大的困難，不利于項目的正常運營，造成“重建設，輕管理”的普遍現象。以管理單位作為項目法人會在工程前期階段或實施階段提出可行的保值措施，有利于工程的運行，但因其項目管理能力和技術力量不足，很難承擔建設任務。

（5）?項目法人負責制缺乏高效競爭機制的引入;項目管理利潤較低且缺乏保障，監督制度有待強化和落實。

8 促進水利工程建設市場規范運行

項目法人責任制是一種現代企業制度，現代企業制度的特征是“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”公益性項目的投資人是國家，政府負責項目的前期工作（立項、可研、初設），項目法人負責建設管理，由于公益性項目的這種特殊性，很難說我國實行的就是現代意義上的企業制度，這也是制約公益性項目法人責任制理論和實踐的一個瓶頊。目前，公益性項目法人責任制的核心和本質均還不明確，但項目法人的本質應在于落實責任制，主要是明確項目法人對項目投資人應負的經濟和法律責任。

9 項目法人責任制未來發展

（1）?推行建、管合一的項目法人，采用項目全生命周期管理，更大發揮工程項目的社會經濟效益。特別是初步設計優化和施工質量控制對投資效益和項目壽命至關重要，對后期的項目運營將產生極大影響。

（2）?切實采用公司項目法人制，通過委托或招標選擇公司，成立特許經營有限責任制公司或股份制公司，共同籌集資本金，分清責任分擔風險，保證投資效益和合理的投資收益，激發項目法人的管理創新活力，爭取項目社會效益和經濟效益的最大化。

（3）?推薦向項目總承包方式發展。總承包模式包括項目前期工作和施工建設的全部建設過程，責、權、利更為明確，更有利于發揮專業總承包公司的管理和技術水平，統籌項目各階段資源分配和管控，提高投資效益。

（4）?在我國現階段，要加強對項目法人的監管，確保投資效益的發揮，應建立項目法人資格和資質的認證制度，嚴格市場準入。項自法人單位要具有基本的專業素質和必備的基本條件;項目法定代表人要具備相應的政治、業務素質和組織能力，具備項目管理的實踐經驗;法人單位的人員素質、內部組織機構能滿足工程管理的技術要求，建立健全內控制度，不同規模的公益性項目應有不同資質的項目法人承擔。

（5）?為規范項目法人市場，政府主管部門要對項目法人、法定代表人及項目管理層進行考核。根據考核結果結合日常管理情況，對考核對象予以獎懲，同時制定具體的獎懲措施和辦法來確保考核工作落到實處。

（6）?培育專業項目管理公司，引入項目法人高效競爭機制，深化工程建設管理體制改革，借鑒國際工程管理經驗，激發國內建設市場活力，讓市場在社會資源配置中起決定性作用。