當前國內(nèi)輸配電定價成本監(jiān)審成效、問題與建議的探討

●湯建良

輸配電定價成本監(jiān)審是制定和調(diào)整輸配電價的重要程序，是政府對電網(wǎng)輸配電環(huán)節(jié)價格監(jiān)管的重要內(nèi)容。自2015年啟動新一輪輸配電價改革以來，政府主管部門積極推進輸配電成本監(jiān)審工作，先后分兩期多批次對輸配電成本進行全面監(jiān)審。從總體上看，我國輸配電定價成本監(jiān)審工作在構(gòu)建完善的成本監(jiān)審框架體系，核減不合理的成本費用以及推動電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理水平提升等方面取得了顯著成效，但是在關(guān)鍵參數(shù)合理性設(shè)置、成本監(jiān)審方式以及成本監(jiān)審信息披露等方面仍然存在諸多問題。本文總結(jié)了當前我國輸配電定價成本監(jiān)審的主要成效及存在的問題，并在分析歐美發(fā)達國家輸配電定價成本監(jiān)審經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了完善我國輸配電定價成本監(jiān)審工作的對策建議。

一、我國輸配電定價成本監(jiān)審工作的主要成效

（一）構(gòu)建了輸配電定價成本監(jiān)審框架體系，基本實現(xiàn)了成本監(jiān)審工作的全覆蓋

2015年國家發(fā)改委首次出臺《輸配電定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，在經(jīng)歷4年輸配電成本監(jiān)審工作后，2019年政府在試行辦法的基礎(chǔ)上重點對輸配電成本分類及審核方法、輸配電各項成本的上限約束以及計入輸配電成本的項目范圍等方面進行了修訂，此次修訂工作完成后，基本上形成了涵蓋省級電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專項工程的輸配電定價成本監(jiān)審框架體系?；诔杀颈O(jiān)審辦法要求，政府自2015年起先后針對省級電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專項工程分別分三批進行了為期約4年的輸配電網(wǎng)成本監(jiān)審探索工作；2019年初，政府啟動第二期輸配電成本監(jiān)審，對除西藏外的30個省份的省級電網(wǎng)和5個區(qū)域電網(wǎng)成本進行全面核定，基本上實現(xiàn)了成本監(jiān)審工作的全覆蓋。

（二）核減了不應(yīng)計入定價成本的費用開支

2015年以來，政府全面推進輸配電價改革，開展首輪輸配電成本監(jiān)審工作。通過首輪嚴格的成本監(jiān)審，共核減不相關(guān)、不合理的輸配電成本費用約1200多億元，平均核減比例為15.1%。政府將這些核減的成本費用全部用于降低實體經(jīng)濟用電成本，從而減輕了實體企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營負擔。該舉措既符合我國輸配電價改革的目標與要求，同時也迎合了當前中央政府部署“降電價”的方針政策。

（三）推動了電網(wǎng)企業(yè)不斷加強企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理，提高自身效率

經(jīng)過近5年的輸配電價改革，目前我國已經(jīng)初步形成了“事前核定電價、事中監(jiān)管投資、事后成本監(jiān)審”的輸配電價和成本閉環(huán)監(jiān)管體系，電網(wǎng)企業(yè)成本受到更加嚴格的監(jiān)管和約束。此外，輸配電定價成本監(jiān)審還引入現(xiàn)代激勵性監(jiān)管的理念，建立約束機制和利益分享機制，激勵電網(wǎng)企業(yè)壓縮投資，減少不合理的投資沖動。在新的輸配成本監(jiān)管模式下，極大地激發(fā)了電網(wǎng)企業(yè)加強管理、提高效率的動力，電網(wǎng)運行成本有所降低。

二、當前我國輸配電成本監(jiān)審存在的主要問題

（一）關(guān)鍵參數(shù)的成本核定未充分考慮地區(qū)差異

根據(jù)現(xiàn)行輸配電定價成本監(jiān)審辦法中有關(guān)成本核定的要求，全國范圍內(nèi)均執(zhí)行統(tǒng)一折舊年限且運維費不超過新增輸配電固定資產(chǎn)原值的2.5%。但是，電網(wǎng)資產(chǎn)的實際使用壽命與經(jīng)濟發(fā)展、用電特性、設(shè)備質(zhì)量、地理環(huán)境等各種因素密切相關(guān)。我國國土面積幅員遼闊，東、中、西部，南、北方，以及沿海與內(nèi)陸地區(qū)，在地理環(huán)境、氣候條件、經(jīng)濟發(fā)展程度等方面均存在較大差異，因此，電網(wǎng)資產(chǎn)的實際使用壽命在不同地區(qū)存在顯著差異。例如，我國很多地區(qū)處于沿海，電網(wǎng)設(shè)備較大范圍內(nèi)經(jīng)常遭受到強對流、強臺風(fēng)、洪澇、冰災(zāi)等自然災(zāi)害破壞，實際使用年限縮短，遠遠低于成本監(jiān)審規(guī)定的最低折舊年限。同樣地，運維費的核定也受到不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、負荷特性以及地理氣候條件等多種因素的影響，這些因素共同作用都會導(dǎo)致不同電網(wǎng)公司的運行維護成本產(chǎn)生明顯差異。例如，為提高電網(wǎng)抗災(zāi)減災(zāi)能力，電網(wǎng)企業(yè)需要對沿海地區(qū)電網(wǎng)設(shè)備進行抗臺風(fēng)加固改造，相應(yīng)增加材料修理費等。因此，折舊年限和運維費率上限等關(guān)鍵成本參數(shù)核定不考慮地區(qū)之間的差異而執(zhí)行統(tǒng)一的標準顯然缺乏合理性。

（二）成本監(jiān)審缺乏第三方獨立機構(gòu)參與

輸配電定價成本監(jiān)審工作具有很強的專業(yè)性，因此，一直以來，我國輸配電成本監(jiān)審工作主要由國家委托電網(wǎng)企業(yè)交叉完成。這種做法顯然在制度上不太合規(guī)，監(jiān)審結(jié)果也難以讓公眾都接受。雖然國家發(fā)展改革委2019年1月發(fā)布的《關(guān)于開展第二監(jiān)管周期電網(wǎng)輸配電定價成本監(jiān)審的通知》中明確提出由省級電網(wǎng)委托電網(wǎng)公司所在地的省級價格主管部門負責監(jiān)審，但是電力行業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營以及管理活動的特殊性和復(fù)雜性，對電網(wǎng)企業(yè)開展成本監(jiān)審的工作量和技術(shù)難度均比較大，省級價格主管部門既沒有多余的精力也不具備相應(yīng)的技術(shù)條件對輸配電成本進行有效監(jiān)審，難以準確掌握電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本信息。

（三）成本監(jiān)審信息未向公眾充分披露

由于受電網(wǎng)企業(yè)自然壟斷經(jīng)營、政府部門監(jiān)管乏力等因素的影響，公眾很難清楚地掌握電網(wǎng)企業(yè)的成本支出信息，從而難以對電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營行為進行有效監(jiān)督。雖然最新修訂的成本監(jiān)審辦法要求電網(wǎng)企業(yè)向監(jiān)管機構(gòu)提供輸配電成本監(jiān)審所需資料，但是僅有監(jiān)管機構(gòu)獲得了電網(wǎng)企業(yè)上報的成本信息而并沒有定期在其網(wǎng)站上公開披露，從而使得公眾一直以來對于電網(wǎng)企業(yè)的成本費用開支情況存在質(zhì)疑。

三、國外輸配電定價成本監(jiān)審的基本做法

相比較而言，歐美等發(fā)達國家輸配電價改革起步較早，其在輸配電成本監(jiān)審方面也更加科學(xué)、精細。從整體上來看，主要有以下三個方面的做法值得借鑒。

（一）監(jiān)管機構(gòu)對輸配電網(wǎng)有效成本費用進行評估

在歐美等發(fā)達國家的輸配電定價成本監(jiān)審除了與我國一樣滿足合法性、相關(guān)性以及合規(guī)性三個原則之外，還需要滿足成本監(jiān)審的有效性原則，即對輸配電成本的使用效率進行評估，只有有效的成本才能計入輸配電價中。目前，英國電力監(jiān)管機構(gòu)天然氣電力市場辦公室（The Office of Gas and Electricity Markets，Ofgem）對電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本有效性評價的做法值得借鑒。具體評估過程為：第一步，對電網(wǎng)公司進行初始評價與分類。Ofgem依據(jù)電網(wǎng)公司提供的材料，按照業(yè)務(wù)發(fā)展計劃的質(zhì)量、上一監(jiān)管期經(jīng)營業(yè)績和業(yè)務(wù)計劃標尺競爭結(jié)果三種標準，把公司分成A、B、C三類。其中，對A類公司僅進行一般性核查，而另外兩類公司則需要嚴格核查。第二步，對每類公司的有效成本做出評估。重點派出相關(guān)專家詳細對B類和C類公司業(yè)務(wù)發(fā)展計劃的合理性進行最嚴格的審核，同時，針對該公司過去未能滿足運營績效指標及與其他公司相比效率較低的領(lǐng)域進行調(diào)研。通過嚴格審查有助于Ofgem調(diào)整該類公司基本收入需求。通常情況下，Ofgem對B類和C類公司成本有效性評價會基于自身構(gòu)建的多種評價方法工具包，根據(jù)具體情況組合使用。

（二）引入第三方獨立監(jiān)審機構(gòu)，及時進行信息披露

除了由監(jiān)管機構(gòu)對輸配電成本進行費用進行評估之外，對具有自然壟斷性質(zhì)且執(zhí)行政府管制定價的行業(yè)引入獨立第三方監(jiān)審機構(gòu)參與定價成本監(jiān)審工作也是目前國際上的普遍做法。美國一些州能源管制委員會對所在州電力公司輸配電成本按照業(yè)務(wù)項目類型進行嚴格成本監(jiān)審的做法值得借鑒。例如，為了合理核定不同輸配電項目的成本，美國加州公共事業(yè)委員會對太平洋電力公司配電業(yè)務(wù)成本制定了嚴格的監(jiān)審程序，首先由太平洋電力公司提出下一監(jiān)管周期配電成本調(diào)整預(yù)測；然后由加州公共事業(yè)委員會指定權(quán)威的第三方獨立監(jiān)審機構(gòu)對太平洋電力公司配電成本逐項進行獨立監(jiān)審；最后公共事業(yè)委員會綜合考慮太平洋電力公司提出的成本預(yù)測和第三方機構(gòu)的成本監(jiān)審結(jié)果確定電力公司的各項成本。美國太平洋電力公司部分配電業(yè)務(wù)項目成本監(jiān)審意見（見表）。在加州公共事業(yè)委員會和第三方機構(gòu)完成對太平洋電力公司成本監(jiān)審后，加州公共事業(yè)委員會會在其網(wǎng)站上及時向公眾發(fā)布此次成本監(jiān)審的報告內(nèi)容，以便公眾可以快捷、清晰地掌握太平洋電力公司各項成本信息形成過程和最終確定的理由。

（三）將接線成本作為輸配電成本的一部分

將接線成本納入輸配電成本是目前國際上的普遍做法。例如，加拿大安大略省將輸電企業(yè)成本分為電網(wǎng)成本，變壓成本和接線成本三類。通常情況下，變壓成本和接線成本可能不涉及所有的用戶，因此，按誰受益誰負責的原則進行分攤。其具體分攤方式是某一接線點的總成本在相關(guān)用戶各自的最高用電量按比例分攤。

四、完善我國輸配電成本定價監(jiān)審的建議

針對當前輸配電成本監(jiān)審存在的問題，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)從輸配電成本監(jiān)管辦法內(nèi)容、監(jiān)管方式、監(jiān)管信息披露等多個方面完善輸配電成本定價監(jiān)審。

（一）完善輸配電成本監(jiān)審辦法的建議

1.采取分區(qū)域核定折舊年限和運維費費率上限加費率調(diào)整系數(shù)方式，使輸配電成本監(jiān)審計提考慮因素更科學(xué)。考慮到當前我國各地自然條件、設(shè)備狀況差異較大，雖然針對每個省級電網(wǎng)分資產(chǎn)類別核定不同的折舊年限、核定運維費費率上限能夠滿足各省差異化需求，但是在具體操作上比較困難，同時也加大了監(jiān)管機構(gòu)成本監(jiān)審的難度，因此，建議分區(qū)域核定折舊年限和運維費費率上限。在具體操作上，建議根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟水平、地理環(huán)境和自然災(zāi)害情況將不同資產(chǎn)類別的折舊年限劃分為3～5個區(qū)間。另外，在運維費費率設(shè)定方面，建議監(jiān)管部門首先設(shè)置一個標準的費率上限，然后根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟水平、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、負荷情況以及地理氣候條件等因素綜合設(shè)置不同地區(qū)對應(yīng)標準費率上限的調(diào)整系數(shù)。

2.采取增加成本使用的有效性原則使輸配電成本監(jiān)審要素更全面。對輸配電成本監(jiān)審除了考慮合法性、合規(guī)性和合理性三原則外，還應(yīng)考慮成本使用的有效性原則。建議政府主管部門借鑒英國Ofgem對電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本有效性評價經(jīng)驗，從成本有效性評估程序、方法等方面出發(fā)，出臺適應(yīng)我國輸配電成本有效性評價實施辦法。

3.采取增加將接線成本作為輸配電成本的一部分并納入成本監(jiān)審范圍內(nèi)，有利于引導(dǎo)電力用戶的合理選址，使輸配電成本監(jiān)審要素與用電戶關(guān)聯(lián)起來。在具體操作上建議按照“誰受益，誰承擔”的原則，將這部分接線成本通過輸配電價從對應(yīng)接線電力用戶中回收。

（二）引入第三方獨立監(jiān)審機構(gòu)對輸配電成本進行監(jiān)審

建立完善國內(nèi)第三方監(jiān)管專業(yè)評估市場，培養(yǎng)國內(nèi)區(qū)域性第三方監(jiān)管專業(yè)評估機構(gòu)。2017年以來，我國一些省級政府部門開始對政府定價成本監(jiān)審引入第三方審核服務(wù)?？紤]到電力生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)的特殊性和復(fù)雜性，對于輸配電成本業(yè)務(wù)項目的監(jiān)審工作，除了由國家發(fā)改委和各級政府物價部門等管制機構(gòu)主導(dǎo)開展外，還需要專門成立獨立的第三方監(jiān)審機構(gòu)，組建具備與電力技術(shù)、電力市場、電力價格以及電力財務(wù)會計等相關(guān)專業(yè)知識和技能的監(jiān)審團隊，對電網(wǎng)企業(yè)成本的合理性、相關(guān)性以及有效性進行科學(xué)評價?？紤]到目前歐美等多數(shù)發(fā)達國家也普遍采用引入第三方獨立監(jiān)審機構(gòu)的方式對電網(wǎng)企業(yè)成本項目進行監(jiān)審，因此，建議政府主管部門參考國外經(jīng)驗，培養(yǎng)國內(nèi)區(qū)域性第三方監(jiān)管專業(yè)評估機構(gòu)。由第三方監(jiān)管機構(gòu)接受政府的委托，開展輸配電成本監(jiān)審工作，在監(jiān)審工作結(jié)束后，依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)及時將監(jiān)審結(jié)果向社會公布。

表 美國太平洋電力公司部分配電業(yè)務(wù)項目成本監(jiān)審意見 單位：萬美元

（三）建立健全的輸配電成本信息公開與披露制度

充分考慮區(qū)域成本、系統(tǒng)安全性、前贍性、構(gòu)建區(qū)域市場成本和社會性服務(wù)成本等因素，設(shè)置成本控制上限，建立國內(nèi)區(qū)域年度輸配電成本控制上限法典，確保公開信息有據(jù)可依。建立健全的輸配電成本信息公開制度是輸配電定價成本監(jiān)審工作的核心內(nèi)容之一。目前，美國、英國、德國以及日本等電力市場化改革比較成熟的國家均建立了一套完善的輸配電成本信息公開與披露體系。例如，美國《聯(lián)邦電力法》明確要求被監(jiān)管企業(yè)定期詳細披露輸配電成本形成過程信息，并且管制機構(gòu)還應(yīng)在其網(wǎng)站上全面、便捷地向社會公眾披露這些數(shù)據(jù)信息。對于非專業(yè)性的公眾而言，政府披露的信息數(shù)據(jù)內(nèi)容還需給出詳細的理由和解釋。此外，美國一些州還定期召開輸配電價調(diào)整聽證會，被監(jiān)管企業(yè)、社會公眾、環(huán)保主義者等不同利益主體均可以作為聽證會的參與者。因此，為了更好地推進我國輸配電價深化改革，建議政府盡快建立健全的輸配電成本信息公開與披露制度，把電網(wǎng)企業(yè)的成本開支定期按照相關(guān)規(guī)定向社會公布，接受社會監(jiān)督。

五、結(jié)語

自2015年啟動輸配電定價成本監(jiān)審工作以來，國內(nèi)基本實現(xiàn)了監(jiān)審工作的全覆蓋，減輕了實體經(jīng)濟經(jīng)營負擔，促進了電網(wǎng)企業(yè)不斷加強內(nèi)部經(jīng)營管理，取得了顯著的成效。但我們還面臨地區(qū)差異、缺乏第三方獨立機構(gòu)參與、信息披露等方面的問題，需要借鑒和吸收國外輸配電監(jiān)管經(jīng)驗，從輸配電成本監(jiān)審辦法內(nèi)容、監(jiān)審方式、監(jiān)審信息披露等多個方面進行完善，才能更科學(xué)地核定輸配電成本和價格，為深入推進輸配電價改革和電力市場化發(fā)揮重要作用。