城鎮化下半程要實現“以人為本”

文／余蕊均

城鎮化本身是一個人口流動的問題。城市治理必須適應這種流動性的大背景，這可能會使得我們的規劃和治理不能只是靜態的，而是要考慮這種流動性，有一定動態性的治理過程。

城鎮化進入下半程，“以人為本”這條主線愈發清晰。“無論是從幸福感的角度來談，還是從脫貧攻堅來說，都是為了人的發展，一個是更高端的要求，一個是必須解決的問題，這是未來發展的方向。”國家發改委推進城鎮化工作辦公室綜合組組長吳越濤如是說。

日前，在清華大學舉行的“中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇”上，來自學界、企業界、地方政府等領域的代表圍繞城鎮化下半程的“趨勢、挑戰和應對”展開了深入討論。筆者注意到，伴隨著城鎮化質量的提高，“治理”的重要性愈發凸顯，對政策設計、治理模式等都有了更高的要求。

正如清華大學公共管理學院研究員、研究院副院長劉志林所言：“過去我們講的是效率、秩序，怎么讓它變得更快、更有秩序。未來可能治理的理念應該轉向怎樣適應這種多元化的需求。”

四川省人大代表、每日經濟新聞城市經濟報道部主編江然則表示，城鎮化下半程將是“社區”真正登場的時候，隨著越來越多人聚集到城市，生活的多樣化、需求的多元化最后都將通過基層民主自治來實現。但同時，她也指出，目前社區的存在感還很弱，大家對“社區”的理解還不夠，需要進一步凝聚共識。

非經濟因素正在影響“幸福感”

從“地”的城鎮化轉向“人”的城鎮化，下半程無疑充滿挑戰。

在聯合國《世界幸福報告》副主編王順看來，高質量發展意味著人民生活水平的提高，不僅僅是衣食住行，更涉及方方面面，所有的發展目標都應該著力于如何提升人們的幸福感，在他看來，“以人為本”本質上就是要提升居民幸福感。

“幸福感聽起來是很虛的東西，但事實上不是，國際學術圈已經研究了好幾十年了，從經濟學、心理學、社會學的角度都有研究成果。”王順解釋說，按照經濟學的邏輯，如果你能享受更好的物質條件，通常默認你的生活更幸福，但研究發現，在西方發達國家，人們的幸福感并沒有隨著經濟發展而增加。

換句話說，經濟因素并不是影響生活質量的唯一因素，很多非經濟的、其他社會因素都會對普通人的幸福感產生重要影響。如果一個人帶孩子出門很不方便，即使住在高檔小區，或是住在一個產業發展很好的城市，對個人而言，并不能帶來幸福感。用王順的話說，“僅僅看到高樓大廈也不能讓你覺得幸福”。

他表示，以前的城市發展通常“重硬件、輕軟件”，“重視看得見的東西，忽略了很多看不見的東西”。王順建議，城鎮化下半程的目標設定要綜合考慮“人”方方面面的需求，更好地實現安居樂業。

回歸需求，重視需求。清華大學建筑學院規劃系主任武廷海認為，“以人為本”的城鎮化，最表面地看，就是更多的人住到城里，或者即使不住到城里，其與城市的聯系也加強了、更依賴于城市。因此，從規劃角度來講，下半場的城市世界，充滿了復雜性和變動性。

對于備受關注的都市圈建設，武廷海表示，不能只是協調城與城之間的問題，各個城原來的問題還是要解決，“這個是主要的矛盾”。

他解釋說，都市圈規劃必然需要注意協調的問題，但同時也應該在城市化形態上多花點功夫。“有沒有醫院是最關鍵的，而不是說天津擺幾個、北京擺幾個，關系協調完了，原來的問題回避不了。”武廷海建議，在“協調”基礎上加一些每個地方關心的問題，以此激發調動更多積極性。

“社區”將真正登場

要讓各方都有意愿把都市圈和整個城鎮化的事情做好，劉志林表示，這正是“治理”需要解決的問題。

“一說到‘大城市病’，很容易想到堵車、霧霾，但反過來想，城鎮化的另一面是什么？就是小城鎮面臨的挑戰，人口凈流出的地區、農村的空心化問題等等。”她表示，這些都應該被理解為城市治理或者城鎮化治理里面需要解決的問題。

在她看來，下半場必須解決這種區域差異——什么樣的地方會面臨什么樣的問題，如何建立更好的治理機制。為此，需要轉變治理理念。

“城鎮化本身是一個人口流動的問題。”劉志林表示，“城市治理必須適應這種流動性的大背景，這可能會使得我們的規劃和治理不能只是靜態的，而是要考慮這種流動性，有一定動態性的治理過程。”

同時，考慮到不同群體的不同需求，城市問題可能不是一體化的，城市治理也將面對多元化趨勢。劉志林表示，過去我們講的是效率、秩序，未來可能治理的理念應該轉向的是怎么適應這種多元化需求。“看起來沒有那么有效率，但是應該更人性化，滿足不同人的需求，這個可能是本質理念的問題。”她說。

為此，社區這一層面尤為重要。不僅因為很多公共服務需要下沉到基層，才能讓普通市民享受到城市在“為人服務”；同時，通過社區的各種社會組織，也才能真正實現“多元共治”。

劉志林希望，通過規劃給社區“賦能”。江然則表示，城鎮化下半場將是“社區”真正登場的時候。

江然提到，在倫敦這樣的世界城市，基于社區形成的社會組織是城市發展與治理中非常重要的一股力量。“比如街角的老舊建筑是否拆除，拆除以后這塊地用來做什么，是賣給開發商還是重新做一個公園，當地社區居民以及社區組織有非常大的發言權。”

此前，這位地方人大代表曾多次公開呼吁增強“社區”的存在感。在她看來，雖然越來越多人聚集到城市，生活的多樣化、需求的多元化，最后都將通過基層民主自治來實現。

不過，眼下的問題在于，不僅大眾對社區的理解還不夠，以社區居民為中心的評價考核機制也還未真正建立，社區發展治理，任重道遠。