走好城鄉融合發展之路

日前，中共中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）。

中央黨校（國家行政學院）研究員胡敏在《學習時報》發文中指出，《意見》著眼當前城鄉融合發展中諸如城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等突出矛盾和問題，著力破解影響城鄉融合發展的體制機制障礙，明確提出了建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的“三步走”路線圖。這是促進鄉村振興和農業農村現代化的政策利好，也是落實“兩個一百年”奮斗目標戰略部署的重要舉措。

《意見》提出，到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立。城鄉要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉統一建設用地市場基本建成，金融服務鄉村振興的能力明顯提升，農村產權保護交易制度框架基本形成，基本公共服務均等化水平穩步提高，鄉村治理體系不斷健全，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上率先取得突破。

到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善。城鎮化進入成熟期，城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉統一建設用地市場全面形成，城鄉普惠金融服務體系全面建成，基本公共服務均等化基本實現，鄉村治理體系更加完善，農業農村現代化基本實現。

到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型。城鄉全面融合，鄉村全面振興，全體人民共同富裕基本實現。

多措施推動城鄉融合發展

健全農業轉移人口市民化機制。有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。加快實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。提升城市包容性，推動農民工特別是新生代農民工融入城市。

建立城市人才入鄉激勵機制。制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉入鄉創業。鼓勵原籍普通高校和職業院校畢業生、外出農民工及經商人員回鄉創業興業。允許農村集體經濟組織探索人才加入機制，吸引人才、留住人才。

改革完善農村承包地制度。保持農村土地承包關系穩定并長久不變，落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策。加快完成農村承包地確權登記頒證。

穩慎改革農村宅基地制度。加快完成房地一體的宅基地使用權確權登記頒證。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

建立集體經營性建設用地入市制度。加快完成農村集體建設用地使用權確權登記頒證。完善農村土地征收制度，縮小征地范圍，規范征地程序，維護被征地農民和農民集體權益。

健全財政投入保障機制。鼓勵各級財政支持城鄉融合發展及相關平臺和載體建設，發揮財政資金四兩撥千斤作用，撬動更多社會資金投入。

完善鄉村金融服務體系。加強鄉村信用環境建設，推動農村信用社和農商行回歸本源，改革村鎮銀行培育發展模式，創新中小銀行和地方銀行金融產品提供機制，加大開發性和政策性金融支持力度。

建立工商資本入鄉促進機制。深化“放管服”改革。通過政府購買服務等方式，支持社會力量進入鄉村生活性服務業。

建立科技成果入鄉轉化機制。建立科研人員到鄉村兼職和離崗創業制度，探索其在涉農企業技術入股、兼職兼薪機制。

建立城鄉教育資源均衡配置機制。實行義務教育學校教師“縣管校聘”，推行縣域內校長教師交流輪崗和城鄉教育聯合體模式。推動優質教育資源城鄉共享。

健全鄉村醫療衛生服務體系。全面建立分級診療制度，實行差別化醫保支付政策。因地制宜建立完善全民健身服務體系。

健全城鄉公共文化服務體系。劃定鄉村建設的歷史文化保護線，保護好農業遺跡、文物古跡、民族村寨、傳統村落、傳統建筑和灌溉工程遺產，推動非物質文化遺產活態傳承。

完善城鄉統一的社會保險制度。完善統一的城鄉居民基本醫療保險、大病保險和基本養老保險制度。鞏固醫保全國異地就醫聯網直接結算。

著眼點是要解決好“人、地、錢”

胡敏認為，推進城鄉融合發展，是破解新時代社會主要矛盾的關鍵抓手，是現代化的重要標志，也是拓展城鄉發展空間的強大動力。改革開放特別是黨的十八大以來，我國在統籌城鄉發展、推進新型城鎮化方面取得了顯著進展。黨的十九大又提出實施鄉村振興戰略，將鄉村振興、新型城鎮化、農業農村優先發展緊密銜接，統籌考量，推進城鄉融合發展就成為實現鄉村振興和促進農業農村現代化的重要突破口。

胡敏同時指出，在現階段城鄉融合過程中，人才、土地、資金等要素自由流動和平等交換還存在種種壁壘;城鄉基本公共服務的標準不統一、制度不并軌，公共資源配置尚不合理;鄉村基礎設施建設仍存在許多短板;特別是拓寬農民增收渠道、促進農民收入持續增長、縮小城鄉居民生活水平差距的長效機制還沒形成。這些矛盾和問題，制約著鄉村振興和農業農村現代化進程。要化解這些矛盾，就必須向改革要動力，必須從根本上消除影響城鄉融合發展的體制機制障礙，必須重塑新型城鄉關系。《意見》緊緊圍繞建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，明確了改革的總方針、改革的抓手、改革的目標、改革的路徑以及“三步走”的時間表，對需要建立健全的五大機制明晰了具體的改革對策和政策支持，這將為加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快推進農業農村現代化提供堅實的制度保障。

“九層高臺始于壘土，實現路線圖中的第一階段目標最為關鍵。”胡敏說，《意見》指出到2022年，城鄉融合發展體制機制要初步建立，這包括城鄉要素自由流動的制度性通道要基本打通，城鄉統一的建設用地市場要基本建成，農村產權保護交易制度框架要基本形成，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上要率先取得突破。理解把握其中的政策要領，著眼點還是要解決好“人、地、錢”的問題。

人的問題就是要切實解決好農業轉移人口市民化和城市人才入鄉激勵的機制設計，促進人的雙向流動。我國現有2.8億多農民工，而且每年以百萬計的數量在增長，重點是要有力有序有效深化戶籍制度改革，加快實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，提高城市的包容度。同時，要制定更加可操作的財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉入鄉創業，讓農村的廣袤土地能吸引人才、留住人才。

地的問題就是要進一步完善農村承包地“三權分置”制度，穩慎改革農村宅基地制度，探索建立集體經營性建設用地入市制度，最大限度激發農村土地的生產力，同時又要守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損底線。守住生態保護紅線、守住鄉村文化根脈，有效防范各類政治經濟社會風險。

錢的問題就是要進一步健全財政投入保障機制，發揮財政資金四兩撥千斤作用，撬動更多社會資金投入農業農村;同時要完善鄉村金融服務體系和建立工商資本入鄉促進機制，為城鄉融合發展提供全方位的財政金融政策供給。

胡敏強調，城鄉融合的最終目標是要縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距。要讓農業成為更加有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園，關鍵還是要圍繞發展現代農業、培育新產業新業態，實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展，拓寬農民增收渠道，形成促進農民多元化收入增長的長效機制和發展環境，從而推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，不斷提升農民獲得感、幸福感、安全感。

（本刊據新華社、學習時報消息整理）