我國基層海事管理體制的改革

孫曉雪

【摘 要】 為探索我國基層海事管理體制改革路徑，通過分析我國海事管理體制的歷史和現狀，結合分析H縣地方海事處管理體制現狀，認為目前我國海事管理體制存在體制不完善、執法困難多、人力資源管理不科學、部門間溝通不順暢等問題，提出從完善管理體制、解決執法難題、加強人力資源管理、創新協調機制等方面入手做好基層海事管理體制改革的建議。

【關鍵詞】 基層海事管理;海事體制改革;海事執法

0 引 言

2018年國務院對我國海事海洋管理機構的職能進行了調整：將擬定漁業船檢政策法規標準、監督管理、行業指導等原屬于農業部的職責轉交給交通運輸部海事局;撤銷國土資源部海洋局，將原屬國土資源部海洋局的職責分別轉交給新組建的生態環境部和自然資源部。各地方海事處是我國海事管理系統最基層單位，是水上交通安全現場監管的重要執法力量。目前，地方海事處存在一些問題，如管理模式刻板落后、人員隊伍不穩定、執法力度不足、業務量繁重而職權有限等。我國經濟發展模式從速度型向質量型轉變對基層海事管理體制提出了新要求。

基于我國海事管理體制的現狀，本文認為基層海事處管理體制是指基層海事處在履行職責過程中，國家就其管轄范圍、職責權限、運行機制、組織建設、人事管理等方面進行規范管理的規章制度。本文以基層海事處為主要研究對象，探討我國基層海事管理體制改革問題。

1 我國基層海事管理體制概述

我國海事機構承擔著水上安全監督、水上執法、防止船舶污染、保障水上安全生產的職責。我國海事管理系統由中央和地方兩部分組成，分為交通運輸部海事局、直屬海事局、地方海事局和基層海事處等4個層級，其中：直屬海事局受交通運輸部海事局直接領導;地方海事局主要管理內河水上交通;基層海事處為地方海事局派出機構，設立于內河沿岸各市、縣，直接監督管理內河水上交通安全。

2 我國基層海事管理體制沿革

1949年以后，我國海事管理體制順應國家發展要求，逐步形成了一個比較完整的管理體系。基層海事管理體制發展歷程可分為海事管理體制探索、海事管理職權強化和海事管理服務建設等3個階段。[1]目前我國基層海事管理體制較復雜，海事部門雖然經過2008年機構改革，但是一些地區的基層海事管理體制仍延續舊的模式[2]，因此而產生的問題體現在以下幾個方面：

（1）人員素質參差不齊，機構設置交叉、分散，職能錯位、缺位、重疊，與精簡效能原則相悖。

（2）執法不規范，以罰為主，不規范的行政事業性收費阻礙了市場經濟的發展。

（3）在管轄重疊區域存在多重管理或相互推脫管理責任的現象，局部利益與整體利益沖突影響海事系統整體發展。

我國海事管理體制改革正處于攻堅轉型階段，如何建立一個既有中國特色又與國際接軌的新管理體制，是海事管理體制改革面臨的重大課題。

2017年國務院編辦、交通運輸部下發的《關于地方交通運輸行業承擔行政職能事業單位改革試點有關問題的意見》要求：改革試點地區交通運輸行業事業單位承擔的港航海事管理職能中有關行政許可、行政裁決的職權，將這些職權劃歸交通運輸主管部門;盡可能地整合現有內設機構的職能，綜合設置內設機構，嚴格堅持“三定”原則;統籌執法力量，組建統一的交通運輸綜合執法機構，推進行政執法機構綜合設置;交通運輸行業事業單位剝離行政職能后只保留公益服務職能。目前，寧夏回族自治區已經將地方海事機構單位職能整合到交通運輸主管部門并設立相應的內設機構;岳陽市將市地方海事局調整為市政府工作部門;六安市將垂直管理的4個基層海事處及其所轄海事（港航管理）所的人、財、物劃歸所在縣（區）管理，海事機構隸屬縣（區）交通運輸部門，單位性質為公益一類事業單位;無錫市、紹興市等試點地區也按要求基本完成改革。這次改革順應了新時代海洋海事發展要求和航運經濟發展要求，對我國海事管理體制進行了優化和調整，構建起依法行政、職責明確、公信力和執行力強的服務型海事機構。

3 H縣海事處管理體制現狀及 問題剖析

3.1 管理體制現狀

H縣海事處作為地方基層海事機構，與上級市的船舶檢驗處合署辦公。目前H縣海事處隸屬于上級市交通運輸局，是上級市海事局的派出機構，業務、財政、人事方面由上級市海事局直接管理，由縣交通運輸部門給予指導。

從海事處職工和普通群眾兩個視角對H縣海事處管理體制現狀進行調查。海事處職工認為：H縣海事處職能劃分詳細，且近年來新增職能使海事處的職權更加全面;在組織機構關系上，H縣海事處與縣政府之間的關系有待理順;在人才隊伍管理與建設方面，H縣海事處存在人員配置不足、津貼補助不到位、人才隊伍建設滯后的問題。與航運生產經營相關職業的群眾認為：目前H縣海事處的機構設置和職能職責較清楚，對海事處當場接受辦理的業務能當場完成，無法當場接受辦理的業務會告知相關事項和辦理的流程等表示非常滿意。非航運生產經營相關職業的群眾對H縣海事處的機構設置和職責職能了解不多，認為H縣海事處上下班時間過于隨意，存在遲到早退現象，部分人員懶散，組織較松散。

3.2 改革的方向與困難

目前事業單位面臨新一輪改革，地方海事部門作為承擔行政職能的事業單位同樣面臨著深刻的體制、機制改革。H縣海事處具體的改革方案雖未出臺，但改革思路已經明確。

3.2.1 改革的思路

（1）機構設置。在隸屬關系上，H縣海事處的人、財、物將移交給縣交通運輸局管理，上級地方海事局在業務上對其進行指導;內部部門將根據各自職責與縣交通運輸局相關職能部門進行整合，船舶檢驗科劃歸中國船級社，不單獨設立辦公機構。海事處可能不再作為一個獨立的機構。

（2）權力配置。部門職能將得到進一步整合完善，職責劃分更加科學明確，海事執法權與其他交通運輸部門的執法權進行整合以組建綜合交通執法隊，其他部分職責將得到加強。

（3）人事制度。涉及改革的人員要嚴格按照規定要求進行調整登記，符合轉任條件的要予以轉任，不符合轉任條件的要積極內部消化。

3.2.2 改革的困難

體制改革的困難歸納為以下幾點：

（1）部門整合積極性不高。部門拆散與新部門整合，導致涉改部門的利益受影響，涉改部門不積極配合改革甚至出現消極抵觸情緒。

（2）缺乏監督約束機制。海事執法權力職能雖然得到完善，但是整體的執法監督約束機制并沒有得到進一步完善。

（3）涉改人員缺乏改革積極性。轉任后待遇、職務降低等問題直接影響涉改人員的切身利益，而目前人事政策銜接不順暢使得涉改人員缺乏改革動力。

4 我國基層海事管理體制存在的問題

4.1 體制不完善

目前，我國基層海事管理體制采用因地制宜的辦法，導致基層海事部門的設置、名稱、職能職責不統一。一方面，由于地理原因，我國基層海事部門的發展不均衡，沿海地區基層海事部門的發展層次和被重視程度遠高于中西部地區基層海事部門，中西部地區基層海事人才難以得到重任;另一方面，由于各省市基層海事機構的設置不統一，群眾無法準確了解基層海事部門的職能，跨省市經營的船舶經營人難以及時找到對應部門辦理業務。以H縣海事處為例，大部分職工了解本省海事系統的機構設置、運行情況，而對全國海事系統的機構設置、運行情況僅大致了解。我國基層海事部門不受地方政府管理，在外部監管機制上有所欠缺，內部監管機制也往往不能充分發揮監督的作用。

4.2 執法困難多

我國基層海事部門執法設備不足、執法人員工作量較大，導致執法力度不夠，內河水上安全監管無法得到充分保障。大部分基層海事部門本著預防為主的原則對內河水上安全進行監管，具體體現為對轄區內的渡口、渡船、作業船舶的安全設施進行檢查和管理。內河航道水深較淺、水流不急、船舶噸位較小，常見的船舶碰撞、擱淺等水上事故造成的后果不嚴重，執法人員普遍不予重視;水上執法工作內容枯燥，執法人員較易懈怠。據調查，H縣海事處平均每月要學習上級文件三四份，大量的文案工作占據了執法人員的工作時間，執法人員的現場監管力被削弱，影響了內河水上安全監管工作。

4.3 人力資源管理不科學

基層海事部門人員編制不統一，招聘不規范，缺乏相應的激勵機制，培訓機制不健全。

一方面，基層海事部門職工的招聘由上級交通運輸管理部門統籌管理，招收的對象主要是不納入公務員編制的退伍軍人。由于資質審查較松，職工的專業素質有待提高，與基層海事部門工作人員的磨合有待加強。基層海事部門的任務繁多，人員數量卻不足，為了滿足業務的需求，基層海事部門還會向社會招聘臨時工作人員，而臨時工作人員無法納入人才隊伍建設范疇。人員編制不統一，不利于基層海事隊伍的建設和發展。

另一方面，基層海事部門往往重視職工業務能力的培訓，而忽視職工海洋意識的培養。基層海事部門工作人員直接面對群眾，是國家海事部門的形象代表，不僅要業務能力強，還應擁有較強的海洋意識，主動承擔起宣傳和教育的責任。據群眾反映，H縣海事處職工的業務能力較強，但在宣傳海洋安全意識等方面做得明顯不足。據H縣海事處職工反映，海事處每個月都會進行海事安全業務學習，其他方面的學習較少。

4.4 與其他部門間的協調機制不順暢

海事執法離不開其他部門的協助，如水文部門提供汛期信息、氣象部門提供降水量信息等。海事執法過程不僅需要內部各部門之間溝通協調，還需要與外部其他部門進行溝通交流。海事部門與其他部門的電子信息系統相對獨立，信息傳遞效率低下，造成海事部門與其他部門間協調溝通不順暢;各基層海事部門之間協調手段落后，無法滿足海事系統整體發展的需要。就同級海事部門間的關系來看，相鄰基層海事部門之間的學習溝通交流較少，甚至會因為管轄重疊等原因產生糾紛。基層海事部門之間溝通協調不順暢還會造成凝聚力低、設施重復建設等問題，不利于海事管理的整體發展。

5 對策建議

5.1 完善管理體制

（1）統一我國基層海事部門的機構名稱，提高基層海事隊伍認知度。基層海事部門的主要工作內容基本相同，統一機構名稱不僅有利于梳理我國基層海事隊伍，還可以提高海事部門認知度，方便群眾辦理業務。

（2）健全基層海事監管體制，引入第三方監督力量。監管是保障權無濫用、權為民用的必要條件，對于基層海事部門的監管尤為重要。在外部監管機制上，基層海事部門歸屬縣級政府管理后，政府應當加大監管力度，對工作內容和流程進行監督。此外，還應引入群眾監督機制，加強對航運從業人員的監督力度。在內部監管機制上，要加強基層黨組織建設，提高職工思想素質，通過與其他優秀基層海事部門交流學習的方式促進職工積極向上。

5.2 解決執法難題

加大海事執法的力度，提高執法人員的責任意識和執法意識。首先，要提高基層海事執法人員的安全意識和執法意識，要充分意識到自己的責任;其次，制定相應的法律法規政策，規范基層海事執法的內容、程序和手段，讓執法人員有法可依;最后，通過培訓提高職工的專業素養，轉變職工的執法態度，從“重懲罰”轉變成“重教育”，要深刻認識到執法不是為了懲戒，而是為了糾正錯誤。此外，還應升級執法設備，創新執法手段，將“互聯網+”與海事系統結合起來，提高信息傳遞效率和執法檢查效率，例如：用二維碼儲存船舶信息、船員信息等，執法人員掃描二維碼即可獲取相關信息并進行檢查核對;建立臺賬系統，工作流程電子化，不僅有利于信息整理和查看，還有利于信息的及時傳遞。

5.3 加強人力資源建設

科學招聘人員，統一人員編制標準，不僅有利于人才管理，還有利于營造良好的內部工作氛圍。對于專業執法技術人員，應面向相關專業人員招聘;對于行政或后勤人員，可適當面向社會招聘，減少成本。建立激勵機制，充分調動職工的積極性。改革領導班子，提高領導班子的思想、業務水平。要重視改革過程中職工的訴求，在堅持改革的同時保證職工的正當利益。此外，還要健全培訓機制，加快基層海事部門工作由單一執法向兼顧服務轉變。

建議：通過海事服務質量評比，提高海事部門服務意識，營造良好的海事服務氛圍;通過向優秀職工學習，提高海事部門的服務能力;制定相應的業務流程和服務制度，規范業務流程。

5.4 創新部門間協調運轉機制

為加快海事管理現代化進程，海事部門應當重視信息化建設，通過深化信息系統建設、加快電子政務建設來掃除信息不對稱所造成的執法阻礙。首先，建立海事部門內部的整體操作平臺，整合海事內部各部門系統，通過及時傳遞電子信息來解決內部運轉不協調問題，保障政策的傳達、執行和監督機制順暢;其次，建立海事部門與其他部門間的系統信息傳遞樞紐;最后，轉變信息傳遞方式，加快建設電子信息網絡，通過網上傳遞文件和信息，保證文件及時傳達和信息的真實性、準確性。針對同層級基層海事部門間的協調問題，一方面基層海事部門要有全局觀，要積極主動召開跨區學習交流會議，另一方面上級海事部門應重視基層海事部門間的合作與協調，組織協調相鄰海事部門在管轄重疊區的執法配合。

6 結 語

目前，對我國基層海事管理體制改革方面的研究較少，隨著改革的不斷深入，基層海事管理體制不適應時代發展的矛盾越來越突出。基層海事管理體制改革對我國海事系統整體轉型升級起著重要的作用，研究基層海事體制改革問題具有現實意義。為加快海事現代化進程，基層海事部門承擔著改革的重任。基層海事部門應積極響應國家改革、健全基層海事管理體制的號召;要重視海事文化的宣傳和教育，提高海事人的服務意識，培養國民的海洋海事意識;要重視科學信息技術的運用，積極向服務型、責任型、學習型、創新型海事轉變。

參考文獻：

[1] 楊帆. 我國內河海事管理體制研究[D]. 大連：大連海事大學，2014.

[2] 王學鋒. 航運公共管理與政策[M].上海：上海交通大學出版社，2011：15-30.