“一帶一路”國際能源項目PPP合作模式探究

羅 霞 余雨航 余曉鐘

（1.西南石油大學經濟管理學院；2.中交第四航務工程勘查設計院有限公司）

“一帶一路”倡議施行以來，中國與沿線國家在政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通“五通”等方面建設取得的成就超出預期，贏得國際社會頗多好評。能源是城市化發展、工業現代化的基礎，是人類社會發展的“血液”。“一帶一路”沿線油氣及新能源資源豐富，且靠近歐亞消費市場，在國際能源市場中影響力較高。沿線約75%為發展中國家，受政治格局、經濟發展水平、技術、資金、人員等因素的影響，能源整體開發利用程度較低，能源市場潛力巨大。中國作為最大的發展中國家，對能源有巨大需求，“一帶一路”倡議為緩解我國能源缺乏，開展與沿線國家的能源合作，引進先進技術、管理經驗與資金支持提供了新的機遇。

能源是資金密集型產業，需要金融資本強有力的支撐。沿線國家特別是發展中國家國內儲蓄率低、融資成本高，而多邊金融機構貸款比例低、政治附加條件多，導致國家資金不能滿足能源領域建設需求[1]。將政府與社會資本合作模式（Public-Private Partnerships，簡稱PPP）引入國際能源合作，結合沿線國家的實際情況，發揮PPP模式的獨特優勢，有利于擴大沿線國家能源融資渠道、降低融資成本、減輕東道國政府財政壓力，更是創新國際能源合作模式的重要舉措，將進一步推動“一帶一路”國際能源合作深入發展。

1 國內外能源PPP模式研究現狀

1.1 全球能源項目PPP模式發展概況

PPP模式在英國、加拿大、澳大利亞、美國等發達國家發展較為成熟，近年也備受發展中國家的關注和追捧。PPP模式是政府將特許經營權授予有實力的社會資本，雙方是共擔風險、共享利益的合作伙伴，旨在發揮各自優勢，以解決政府財政赤字、降低投資風險、提高公共設施及服務供給效率的新型融資方式，也是全新的項目運作模式。

整體來看，PPP模式在基礎設施領域應用最為廣泛、成熟，據世界銀行《PPI即私人參與基礎設施（2017）》報告，2017年全球能源領域PPP投資總額為519億美元，占比高達56%，超過交通、集成電路及水處理領域[2]。

1.2 能源PPP模式理論與實踐發展

國內外只有少數專家學者從事能源領域PPP模式研究，相關成果較少。段鵬飛、鄒登亮、張寶成相繼就PPP模式在我國地熱能、頁巖氣領域的應用，提出了參與主體分析、特許經營權分析、項目公司籌建等合作框架設計[3-5]。鐘雄構建了海外油氣管道PPP項目的組織結構、運作流程、利益分配及風險分擔機制[6]。

實踐方面，深圳沙角火力發電廠BOT項目是我國首個成功走完全生命周期的能源PPP項目。“一帶一路”沿線國家早在20世紀80年代就引入PPP新合作模式，從2010—2016年數據來看，約73.56%的社會資本以此新模式參與本國的基礎設施建設，能源行業約占投資額的60%[1]。隨著“一帶一路”合作不斷深入，我國與緬甸、巴基斯坦、柬埔寨等國在油氣管道、煤電站、水電站等項目開展國際能源PPP合作，沿線國家PPP成功實踐，為其他能源PPP項目提供了借鑒。總體來看，相較于國內能源PPP項目，國際能源PPP項目涉及主體更多、責權利關系錯綜復雜、項目風險更高、管理難度更大，運行機制設計對項目的成功起決定作用。

2 國際能源PPP合作現實狀況

2.1 提升“一帶一路”沿線能源合作面臨問題

“一帶一路”倡議提出以來，沿線國家有意與我國開展能源合作的項目數量、投資額逐年攀升。但沿線發展及能源合作存在兩個問題。

問題一，“一帶一路”沿線國家財政赤字普遍較為嚴重，而每年約有4800億美元的能源建設需求。僅靠世界性和區域性多邊金融機構、東道國國內政策、商業金融機構及投資國財政等傳統融資渠道，不足以解決能源建設的巨大資金缺口。

問題二，沿線國家需加快國際能源戰略合作對接，以提升全球能源治理話語權[7]。“一帶一路”沿線國家以其地緣政治和資源儲量在國際能源的地位逐漸加強，中亞甚至被稱為“21世紀的能源基地”，且中亞國家多以“資源立國”，在產業政策、資源開發、吸引外資、能源出口等方面加快對外合作。南亞、東南亞國家為應對石油對外過度依賴、電力短缺和節能環保壓力大等問題，多數國家選擇與周邊區域和國際開展雙邊與多邊合作，拓展能源供應渠道，構建區域能源網，保障電力供應穩定[8]。西亞國家特別是中東地區希望通過對外合作，推動經濟多元化發展，也看重開發新能源[9]。可見，沿線國家在能源戰略的選擇上與我國能源戰略有契合點，必須從戰略層面加快與沿線國家的能源合作。

2.2 國際能源合作近年出現新變化

近年來，隨著世界經濟發展、能源結構調整，國際能源的合作目標、方式、途徑都發生了重大轉變。目標上，從保證“能源安全”轉變為優化“能源供給結構”，構建全球能源命運共同體；方式上，從以雙邊為主的國際能源項目合作，轉向雙邊與多邊并重的參與地區及全球能源治理；途徑從單純的依賴“走出去”“引進來”轉變為自主采取“多元化”和“重點集聚”并重的合作路徑[7]。

“一帶一路”以其強大的包容性，為國際能源合作提供了新的國際合作環境、合作平臺、合作條件，受到了國際與區域組織、沿線各國的重視。沿線國家及各級組織以自身定位尋找與“一帶一路”的契合點，將“一帶一路”與本國發展規劃進行對接，聚焦重大戰略合作項目，做好國際能源PPP模式頂層統籌謀劃，打造多方位、多方面合作，可提升國際話語權，深入推進“一帶一路”國際能源戰略合作。

2.3 我國社會資本已具備參與國際合作的素質和能力

近年來，我國城鄉居民儲蓄額呈現逐年上升趨勢，2017年儲蓄額達到62.6萬億元，資本實力雄厚。隨著我國市場經濟的不斷完善發展，私營、民營企業創新能力、技術建設水平、經營管理能力等各方面都取得了長足進步，并開始參與國際化競爭。據統計，近年以社會資本單獨或作為牽頭人中標的PPP項目數量不斷攀升。因此，通過PPP資產證券化等多種形式將部分資本，或推動有實力社會資本以新型項目合作模式，參與“一帶一路”沿線國家能源建設，既可以發揮資本的無區域限制、有效增值的特性，又可以解決沿線能源建設資金缺口問題，發揮雙方資源優勢，推動能源深入合作[10]。

3 “一帶一路”背景下國際能源PPP合作模式

3.1 參與主體及其相互關系

PPP模式涉及的參與主體較多，責任權利關系復雜，國際項目的參與主體及關系比國內項目更為復雜。本文以案例分析法，選取5個“一帶一路”典型國際能源PPP項目進行分析，包括油氣管道、水電站、風電、清潔燃煤電站等項目，分別位于緬甸、柬埔寨、巴基斯坦及孟加拉國[11]（表1）。

這5個典型PPP項目涉及主體多，包括東道國政府、實施主體、社會資本、融資機構、保險機構、PPP項目公司（SPV）、使用者、EPC、項目運營商、分包商（原材料、設備等供應商、規劃設計方、建造施工方）及其他。其中，PPP項目公司、融資機構、保險機構、運營商是必不可少的參與主體。但選擇不同PPP運作模式，參與主體構成有些許差別。如成立PPP項目公司，可由社會資本與東道國實施主體聯合出資成立；也可由中方融資機構向東道國地方公司提供資金，由其直接作為PPP項目公司，中國社會資本作為EPC，負責項目的規劃、建設、運營。中國資本可選擇作為融資方、投資方、工程承包等角色參與國際能源合作。本文將中國社會資本參與國際能源PPP項目分為兩類：EPC+外包類能源PPP合作模式，中方社會資本主要作為總承包商（圖1）；EPC+特許經營類能源PPP合作模式，中方社會資本直接投資（圖2）。

3.2 PPP項目運作模式分類

世界各國、各機構對PPP的定義不同，根據不同標

準又可將PPP運作模式劃分為不同類別。中國將運作模式分為外包、特許經營和私有化3類[12]。發展中國家在選擇基礎設施建設PPP模式時，會考慮本地市場需求、政府財政情況、政策環境、組織結構和法律等因素[13]。而社會資本承擔的風險、項目所有權歸屬等因素則決定了PPP模式具體的運作模式，不同的運作模式適用于不同的宏觀、中觀和微觀環境及實際項目[14]。參考《PPP項目法律實物》，各PPP運作模式的特點如表2所示[15]。

表1 “一帶一路”國際能源PPP典型項目參與主體

圖1 EPC+外包類能源PPP合作模式參與主體及相互關系

圖2 EPC+特許經營類能源PPP合作模式參與主體及相互關系

表2 PPP運作模式特點及在能源領域的應用

“一帶一路”沿線國家政治經濟環境復雜、資金技術水平低，能源項目多為新建或改建項目，需要系統規劃設計、建設施工、運營管理，項目周期較長。理論上分析，特許經營類PPP運作模式應作為與沿線開展國際能源PPP合作主要的運作模式。從行業統計來看，沿線國家基礎設施建設約36.89%的投資額由BOT（建造—運營—移交）模式運作完成，其次是BOO（建造—擁有—運營）、ROT（重構—運營—移交）模式，實踐與理論分析相符合[12]。能源作為國家重要的戰略物資，沿線國家通常情況下不會輕易采用私有化運作模式。具體采用何種模式，應根據能源類型和特點，決策選擇適合的運作模式（圖3）[12]。

圖3 PPP項目運作模式的決策選擇

3.3 PPP項目運作機制設計

3.3.1 風險分擔機制

跨國、跨地區、跨文化的國際能源PPP項目，宏觀環境變化劇烈，項目參與主體涉及面廣、權責利關系繁雜、周期長、技術資金密集，整體風險管理能力以及參與方合理分擔風險將直接影響項目實施[6]。“一帶一路”沿線國家宏觀環境復雜多變，對于能源項目風險的掌控與分擔直接影響著項目成敗。

行業專家學者對PPP項目風險管理尤為關注，多種方法如專家法、文獻查閱法、人工神經網絡、蒙特卡洛模擬等被用于風險識別、分類、分析、評估等研究[16]，但在風險的分配、控制、管理框架設計方面鮮有涉及。目前，劉新平提出的風險分配三原則最受業界認可：最具風險管理能力的一方控制和管理對應風險；分擔應與投資回報恰當配比；分擔有上限與動態調整[17]。本文參考相關研究成果[1，10，18-26]，結合能源項目特點，構建“一帶一路”國家能源PPP項目的風險管理關鍵因素，得到國際能源PPP項目風險在東道國和中方社會資本間的分擔結果及具體管理流程（圖4）。

3.3.2 收益分配機制

“一帶一路”沿線能源PPP項目的資源國通過引入國外資本、技術設備及管理經驗，突破能源發展瓶頸，加快本國能源建設。但是社會資本追逐利潤最大化是其本質需求，如何激勵社會資本加入“一帶一路”能源合作，合理的投資回報率是重要的激勵來源。因此，確定能源項目基本投資回報率、合理分配超額收益是沿線能源PPP項目成功運作的關鍵。為避免因公私利益分配產生沖突，我國社會資本需與東道國談判協商，形成明確的特許經營收益分配方案，按照“互惠共贏，投入、風險和收益對等，兼顧公益、公平與效率，程序正當”等原則，實現能源建設目標，滿足社會資本投資收益基本訴求[2]。

國際能源PPP項目收益分配機制包括基本投資收益、超額收益分配兩部分。基本投資收益由項目付費模式、行業基準投資回報率、已落地能源PPP項目和項目風險4個因素共同決定。基于國家、行業、典型案例調查報告，確定能源行業基準投資回報率及已落地能源PPP項目的投資收益率。能源項目，如油氣、水電、風電等屬于經濟型基礎設施，理論上應采用使用者付費模式，但考慮到“一帶一路”宏觀風險因素較多，市場需求可能因突發政治、經濟事件而發生變化，可采用可行性缺口補貼（VGF）模式，將政府付費機制與使用者付費相結合，在使用者付費不足、社會資本難以回收成本并實現基本收益時，由東道國政府進行經濟補助[27]。

超額收益分配可劃分為固定比例型、產出階梯型和混合型3類。固定比例型是按事先規定固定比例分配超額收益；產出階梯型是將超額收益劃分為不同等級，按不同等級的收益數額制定相應的分成比例；混合型是部分超額收益采用固定分成比例，其余部分按照階梯等級制確定分成比例[6]。 “一帶一路”國際能源PPP合作收益分配機制如圖5所示。

圖4 “一帶一路”國際能源PPP項目風險分擔管理框架

3.3.3 爭端處理系統

我國社會資本參與“一帶一路”能源PPP項目是國際投資行為，在此過程中難免會與其他參與主體因風險分擔、收益分配，以及建設運營過程中的技術、商務、經濟、生態等產生糾紛與爭端，且在東道國內，我國社會資本相對處于弱勢一方。習近平總書記2018年提出：堅持共商、共建、共享原則，構建“一帶一路”多元化糾紛解決機制[28]。構建能源沖突爭端處理機制，有助于能源項目成功，保護我國社會資本的合法權益。

國際PPP項目涉及跨國投資合作，許多國際組織對解決合作爭端機制發布了政策文件。英、法兩國PPP模式發展較為成熟，在爭端解決機制設計較為健全。我國PPP模式還處于發展階段，相關的法律體系及爭端解決機制尚未建立，對于PPP合同爭端，應以民事法律、行政法律，還是混合民事法律、行政法律為基礎處理尚無定論。因此，我國在建立健全PPP模式投資爭端解決機制問題上還任重而道遠，需從高階立法、法律體系統一完善等各方面給予支持[29]。

“一帶一路”背景下國際能源PPP項目合作產生的糾紛與爭端，可通過東道國國內司法、國際機構及商事仲裁等途徑解決，但由于各方法律體系不一，而國際機構解決程序過長、執行效率低等原因，不能高效保障我國社會資本的合法權益[30]。本文構建的“一帶一路”國際能源PPP合作模式下爭端處理系統，由爭端處理程序、爭端解決平臺及多層次爭端解決體系共同組成（圖6）。在項目實踐中，究竟應該選擇何種途徑，應結合項目實際，在國際商事專家及PPP專家的指導下，解決爭端，保護自身合法權益。

圖5 “一帶一路”國際能源PPP合作收益分配機制

4 “一帶一路”國際能源合作PPP模式政策建議

4.1 國家層面：加強國際能源合作頂層設計

（1）以政府為主導的多邊能源對話。在國家戰略及能源戰略的支持下，完善我國與“一帶一路”國家能源投資協議，保障我國在能源投資領域能享受公平公正、最惠國、國民待遇標準。同時在協議中明確能源投資爭端解決方式相關條款，促進和保護我國企業及社會資本參與沿線能源投資，為PPP能源合作模式創造良好的國際環境。

（2）加強能源外交保護。我國社會資本以PPP模式參與國際能源合作時，難免會與各方發生摩擦或爭端，并因處于弱勢地位使合法權益受損。我國政府及大使館、領事館應開辟綠色通道，通過外交談判方式，努力保障我國社會資本的合法權益。

（3）建立并完善PPP法律體系。這不僅包括國內立法，還包括PPP對外投資立法，建立國際國內爭端解決機制，為PPP模式在我國及參與國際項目提供良好的法律環境。

（4）組建專家委員會。以“一帶一路”工作機制為契機，組建國家層面的國際PPP項目合作專家委員會，為國際PPP項目把關，提供咨詢服務，為國際項目的收益分配、風險分擔、爭端解決機制等設計方面提供專業指導與范式。

4.2 社會資本層面：不斷提升參與國際PPP項目的實力

（1）摸清情況，培養專業人才。利用各個渠道和資源，做好“一帶一路”沿線國家宏觀、中觀等環境的調查，特別是法律檢索、爭端處理程序等，明確能源PPP項目合作的外部環境。特別注重培養法律、國際商務、PPP項目、跨境談判等專業人才，在團隊協作下做好充分的項目背景調查。

（2）研判風險，爭取國際合作。客觀評估自身資金、項目經驗、人才構成等自身實力，做好風險研判，不盲目參與，謹慎決策。爭取與有實力的國際公司或金融機構合作，篩選優質項目。在欠發達地區，立足沿線國家戰略與市場需求，參與政府支持的能源項目，發揮自身優勢，保障合作質量與口碑。

（3）中國社會資本應“抱團出海”。在國際能源合作中，中國社會資本應加強溝通，共商共建，減少內部爭議，共同維護合法權益。參與東道國能源項目談判時，著重收益分配、風險分擔、爭端解決的談判結果，形成相對完善合理的合同或協議。

圖6 “一帶一路”國際能源PPP合作爭端處理系統

5 結束語

“一帶一路”背景下，中國社會資本參與沿線能源項目，既符合國際能源合作發展趨勢，又契合沿線各國能源戰略。“一帶一路”沿線能源建設開展PPP項目合作，有助于發揮我國社會資本的資金、技術及管理實力，推動我國能源供給結構多元化，共建能源安全、高效、多元發展共同體。在國家戰略支持下，我國社會資本應不斷提升自身實力，與東道國就項目運作模式、風險分擔、收益分配與爭端處理等方面，達成相對完善合理的合同或協議，切實保障能源PPP項目合作順利高效實施，進一步深化國際能源合作。