關于數(shù)字化城市管理模式管理理論創(chuàng)新點的探討與實踐

文｜ 全國市長研修學院（住房和城鄉(xiāng)建設部干部學院）馬春莉 崔迪 喬真/煙臺市數(shù)字城管監(jiān)督中心 郭濱

近些年來，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市工作特別是城市管理工作愈來愈被社會所關注。尤其是2015 中央城市工作會議后，伴隨著城市管理體制改革的不斷深化，在對傳統(tǒng)城市管理思想、理念、方法和手段進行了深刻反思之后，數(shù)字化城市管理模式，從誕生、試點到推廣，再到黨中央要求在全國市、縣全面普及經(jīng)歷了十幾年的歷練而日臻成熟，實踐充分證明，作為適應現(xiàn)代城市管理規(guī)律，符合城市管理體制改革取向的數(shù)字化城市管理模式（以下簡稱數(shù)字城管），已經(jīng)發(fā)展成為我國新時代城市管理的主導模式。 我國的數(shù)字城管事業(yè)，已經(jīng)走過了近15年發(fā)展歷程，在經(jīng)歷了由不認識到達成共識；由要我建到我要建；由試點到普及；由以部、事件為重點的狹義城市管理到涵蓋市政公用、市容環(huán)境、園林綠化乃至更寬泛領域的廣義城市管理；由數(shù)字城管到向智慧城管升級；由城市管理到向城市治理過渡的嬗變之后，正在蓬蓬勃勃地向前發(fā)展。

一、數(shù)字城管的主要成就及發(fā)展趨勢

圖1 數(shù)字城管的主要成就及發(fā)展趨勢

圖2 數(shù)字城管模式的主要創(chuàng)新點

圖3 “兩個虛擬”含義圖

數(shù)字城管經(jīng)過十幾年的發(fā)展，取得了令人矚目的成就，為提高城市管理水平，推動經(jīng)濟社會發(fā)展做出了積極貢獻，為新一輪城市管理體制改革進行了有益探索，并且在不斷完善中保持強勁發(fā)展勢頭。主要表現(xiàn)在8 個方面(見圖1）。

數(shù)字城管模式的這些成就以及發(fā)展趨勢，既有體制機制、技術、業(yè)態(tài)等新模式的發(fā)展成果及自我完善，也有對城管事業(yè)乃至經(jīng)濟社會發(fā)展的助力作用和引導意義，這一切都表明，數(shù)字城管模式代表著新時代城市管理的基本規(guī)律和發(fā)展方向，是“朝陽事業(yè)”，充滿著強大生機和活力，并且已經(jīng)發(fā)展成為新時期我國城市管理的“主導模式”和新常態(tài)。據(jù)初步統(tǒng)計，數(shù)字城管已實現(xiàn)全國各省、市、自治區(qū)全覆蓋，其中有257 個地級及以上城市，占76%（經(jīng)濟發(fā)達的中東部地區(qū)已占95%以上）；921 個行政區(qū)，占75%；170 個縣級市，占46%；474 個縣城，占35%。

二、數(shù)字城管模式的主要創(chuàng)新點

對數(shù)字城管十幾年實踐的成就和經(jīng)驗進行理論解析，可以將其創(chuàng)新點歸納為“22211”理論框架，即：實現(xiàn)了“兩個虛擬”，設立“兩個軸心”；創(chuàng)新了”兩個理念“； 制定了”一套管理標準體系“；搭建了“一個數(shù)字城管信息系統(tǒng)平臺”（見圖2）。

所謂“兩個虛擬”，一是虛擬了一套城市綜合管理體制。按照國家標準《數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng) 第2 部分 管理部件和事件》GB/T30428.2--2013 規(guī)定的5 大類管理部件和6 大類事件，在一個地級城市和縣級市中，其管理職能分別涉及30 個和15個左右的部門和單位。管理邊界不清晰，管理職責不明確，監(jiān)督考核不到位，成為落后傳統(tǒng)城市管理體制的特征和制約城市管理水平提升的“瓶頸”。而數(shù)字城管模式所虛擬的城市綜合管理體制，就是將分散于若干區(qū)域和部門、單位的城市管理事務和職責，納入到一個管理系統(tǒng)進行權責統(tǒng)一的專業(yè)化管理，并且在系列標準規(guī)范制約下，推進管理精細化、程序化和法制化，提高了城市管理協(xié)同水平和管理效能。二是虛擬了一個“高位監(jiān)督實施機構”。即設置獨立、高位的數(shù)字城管監(jiān)督指揮中心，構建并實施了一套高位監(jiān)督的城市管理監(jiān)督機制。按照標準規(guī)范和《數(shù)字城管部件事件管理規(guī)范》（指揮手冊）的內(nèi)容與要求，對分屬于不同區(qū)域、不同部門的監(jiān)管事項進行監(jiān)督和考核評價，并且將評價結果納入地方黨委政府的效能考核指標體系，極大提高了各城市管理主體的執(zhí)行力（見圖3）。

所謂“兩個軸心”，一是“監(jiān)督考評軸”，負責數(shù)字城管覆蓋區(qū)域內(nèi)城市管理問題的巡查及信息上報受理工作，對城市管理工作進行高位監(jiān)督、高位考評；二是“指揮處置軸”，負責將案卷派遣到相關專業(yè)部門，并指揮協(xié)調(diào)各責任主體履行城市管理職能責任，處置數(shù)字城管問題案件（見圖4）。

所謂”兩個理念：一是創(chuàng)造了網(wǎng)格化管理理念。即將數(shù)字城管的監(jiān)管區(qū)域按“萬米單元網(wǎng)格管理法”進行劃分，若干單元網(wǎng)格組成責任網(wǎng)格。各城市管理主體遵循這一理念，厘清管理界限和分工，使管理責任“橫到邊、豎到底”，真正落實到位。二是社會事務管理市場化運作理念。率先采取“政府花錢買服務”的做法，通過市場化運作招聘專業(yè)公司，對城市管理問題進行采集監(jiān)督，從而保證采集與監(jiān)督數(shù)據(jù)的客觀公正，充分體現(xiàn)數(shù)字城管“監(jiān)管分離”的基本原理。數(shù)字城管倡導的“兩個理念”，不僅為現(xiàn)代城市管理工作提供了先進方法論，而且在廣泛推廣應用到其他領域后，對推動經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用(見圖4）。

所謂“一套管理標準體系”，就是編制了《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)》系列住建部行業(yè)標準，在此基礎上修訂升級為《數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)》國家標準。這些標準，遵循現(xiàn)代城市管理基本規(guī)律，通過落實《管理部件和事件》、《立案、處置和結案》、《績效評價》等業(yè)務節(jié)點的標準規(guī)范，科學地將城管工作的監(jiān)督與管理聯(lián)結成有機責任鏈條，有效規(guī)范了體制內(nèi)各級各類管理主體的行政行為。在執(zhí)行這些標準的過程中，由監(jiān)督指揮中心直接向各主管部門乃至具體維護和責任單位下發(fā)工作指令，令其按照相關標準完成不同案件的處置任務，從而實現(xiàn)了城管問題處置的扁平化，有效減少了行政環(huán)節(jié)，降低了行政成本，提高了行政效能（見圖5）。

圖4 “兩個理念”含義圖

圖5 “一套管理標準體系”

圖6 “一個數(shù)字城管信息系統(tǒng)平臺”

所謂“一個數(shù)字城管信息系統(tǒng)平臺”， 就是采用先進的信息工程技術，包括計算機、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、3S 技術（遙感數(shù)據(jù)RS、地理信息系統(tǒng)GIS、全球定位系統(tǒng)GPS）等技術，搭建城市管理信息系統(tǒng)平臺。主要包括軟件系統(tǒng)、硬件系統(tǒng)、網(wǎng)絡系統(tǒng)、運行環(huán)境和相關數(shù)據(jù)庫等等。它是支撐數(shù)字城管業(yè)務流程運行的載體，是實現(xiàn)各環(huán)節(jié)業(yè)務功能的工具和手段（見圖6）。

通過以上解析可以認為，數(shù)字城管模式推動城市管理事業(yè)前進的政治力學原理是：數(shù)字城管模式內(nèi)涵包括兩個方面，一是體制創(chuàng)新（數(shù)字城管體制、數(shù)字城管機制）,屬于生產(chǎn)關系的范疇；二是技術創(chuàng)新（管理技術、應用技術）屬于生產(chǎn)力的范疇。按照政治經(jīng)濟學生產(chǎn)關系與生產(chǎn)力關系原理，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系，而生產(chǎn)關系又反作用于生產(chǎn)力，形成合力推動城市管理事業(yè)發(fā)展（見圖7）。

三、數(shù)字城管對城管體制改革進行了有效嘗試

2015年黨中央、國務院頒發(fā)了中發(fā)（2015）37 號《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革，改進城市管理工作的指導意見》， 在貫徹落實中央文件中，住房和城鄉(xiāng)建設部將城市執(zhí)法體制改革和改進城市管理工作的任務，歸納為“源頭治理、體制改革、方法創(chuàng)新、保障機制和 隊伍建設”5 方面重點。而數(shù)字城管對其中的體制改革、方法創(chuàng)新、保障機制進行了探索與創(chuàng)新。

1、大膽嘗試管理機制創(chuàng)新

為了理順數(shù)字城管的管理機制，依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部在2009年頒布的《數(shù)字化城市管理模式建設導則》，按照“大部制”改革取向，以構建代表地方政府的數(shù)字化城市管理監(jiān)督指揮中心的方式，虛擬一個綜合管理機構；以建立數(shù)字城管業(yè)務流程和運行機制的形式，虛擬一套城市綜合管理體系，成功檢驗了在一個行業(yè)內(nèi)實施高位監(jiān)督、高位考核機制的合理性、可行性和有效性，創(chuàng)新和印證了城市管理體制改革的正確路徑。在此基礎上，將城市管理部件、事件的產(chǎn)權維護和事權管理單位作為問題處置的責任主體，明確職能，厘清責任。同時，積極促進管理責任和執(zhí)法力量“下移”，從而理順了管理機制，推進了“扁平化”管理，有效提高了處置效率。

2、積極進行管理方法創(chuàng)新

積極運用現(xiàn)代城市管理理念，改造提升傳統(tǒng)城市管理方法和手段，推進了城市管理的精細化、規(guī)范化和常態(tài)化。于2005年就按照《建設導則》和《市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng) 系列標準》，完成了以下7 個方面管理技術和應用技術創(chuàng)新：

（1）建設了數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)平臺，為城市管理數(shù)字化提供了運行載體。

（2）建設了滿足數(shù)字城管運行的基礎數(shù)據(jù)、業(yè)務數(shù)據(jù)和業(yè)務支撐數(shù)據(jù)庫，包括地理空間框架數(shù)據(jù)、單元網(wǎng)格數(shù)據(jù)、部件和事件、地理編碼數(shù)據(jù)以及元數(shù)據(jù)。

（3）研發(fā)了數(shù)字城管九個基本應用子系統(tǒng)。包括監(jiān)管數(shù)據(jù)無線采集子系統(tǒng)（又稱城管通）、監(jiān)督中心呼叫受理子系統(tǒng)、協(xié)同工作子系統(tǒng)、地理編碼子系統(tǒng)、監(jiān)督指揮子系統(tǒng)、綜合評價子系統(tǒng)、應用維護子系統(tǒng)、基礎數(shù)據(jù)資源管理子系統(tǒng)和數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)。近年來隨著數(shù)字城管的深度發(fā)展，根據(jù)需要不斷創(chuàng)新拓展了更多應用系統(tǒng)，并加快了智慧化升級進程。

（4）實行了“單元網(wǎng)格管理法”、“部件事件管理法”。“單元網(wǎng)格管理法”就是將數(shù)字城管監(jiān)管區(qū)域原則上按1 萬米劃分為1 個單元網(wǎng)格，若干單元網(wǎng)格組成責任網(wǎng)格，以便劃清管理范圍，明確責任邊界。“部件事件管理法”就是將管理對象共5 大類、183 小類部件，6 大類83 小類事件，逐一加注“身份證”，弄清產(chǎn)權和事權，把管理責任層層落實到不同管理主體，為城市管理規(guī)范化、精細化提供了基本單元和基本思維。

（5）編制了《數(shù)字城管信息系統(tǒng)》的行業(yè)標準和國家標準。迄今，7 項行業(yè)標準已經(jīng)升為國家標準，并發(fā)布實施。

（6）建設了數(shù)字城管閉環(huán)業(yè)務流程。系統(tǒng)業(yè)務主要流程包括信息收集、案件建立、任務派遣、任務處理、處理反饋和核查結案6 個階段，涉及監(jiān)督員和社會公眾、監(jiān)督中心、指揮中心和專業(yè)部門等4 個環(huán)節(jié)。業(yè)務流程的特別之處，也是創(chuàng)新之處在于它是一個閉環(huán)管理流程，而且每個環(huán)節(jié)都有回路，能夠監(jiān)督每個問題是否確實已經(jīng)解決（見圖8）。

圖7 數(shù)字城管政治力學原理

（7）實現(xiàn)了系統(tǒng)平臺建設市場化，包括軟硬件實行公開招標，信息采集、呼叫坐席、系統(tǒng)維護等運行項目實行服務外包等。

3、認真搞好管理制度創(chuàng)新

數(shù)字城管圍繞建立城市管理核心動力機制進行制度創(chuàng)新，在其模式設計和模式驗收的相關標準中，都將數(shù)字城管運行結果的考核評價，作為保證模式健康運行和可持續(xù)發(fā)展的根本措施，要求把考核結果納入到地方政府對有關城市管理部門的績效考核、行政效能監(jiān)察和干部考核等制度體系中，形成涵蓋上下左右、縱橫交錯的考評網(wǎng)絡，從而建成了科學的監(jiān)督、處置、考核“三位一體”的城市管理長效機制。

數(shù)字城管遵循現(xiàn)代城市管理基本規(guī)律，以全新的管理思想和管理理念，經(jīng)過近15年對城市管理機制、管理方法、管理制度改革等進行的堅持不懈、卓有成效地探索與實踐，不僅推動與保障了數(shù)字城管事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，而且為城市管理乃至城市執(zhí)法體制改革提供了成功的“實踐案例”。

但是，在其發(fā)展過程中，既面臨著矛盾、問題的嚴峻挑戰(zhàn)，又具有前進與發(fā)展的良好機遇，如何因勢利導，乘勢而上，在理論與實踐的結合上探索出一條健康可持續(xù)發(fā)展的新路子，是擺在城市管理工作者面前的重要課題。

圖8 數(shù)字城管閉環(huán)業(yè)務流程圖