市縣國土空間規劃編制的“武漢樣本”

文｜武漢市自然資源和規劃局

武漢是我國中部地區的中心城市和長江經濟帶的超大城市，山水生態資源豐富，國土空間要素多樣而典型。2018年以來，武漢市發揮長期城規、土規“規土合一”的管理優勢，積極探索新時期武漢市國土空間規劃的編制方法、技術內容、實施管理等，力爭為未來市縣級國土空間規劃編制提供“武漢樣本”。

一、武漢市國土空間規劃編制的基礎

長期以來，武漢市發揮國土資源和城鄉規劃合一管理的優勢，不斷推進全市規劃創新，充分引領城鄉建設實踐，為新的武漢市國土空間規劃編制提供了有力基礎。

1．“多規合一”的規劃實踐和管理基礎

自1988年起，武漢市實現了城市規劃和土地管理合署辦公，“城規”和“土規”實現了“兩規合一”。此后，以“兩規合一”為基礎，加強開門規劃，逐漸建立了共同組織、共同編制、共同審批的部門協同機制，與行業部門共同完成了近40 余項專項規劃，與實施主體共同編制實施性規劃。逐漸形成了“導控型規劃”和“實施型規劃”為構成的“兩段五層次”的規劃編制體系，并為各區、各部門專項規劃留出接口。在此基礎上，在全國率先形成了“一張圖”管理模式，促成“多規合一”。

2.新一輪“三規”編制等規劃基礎

2015年起按照“兩規合一、三規同步、多規融合”的思路，武漢市開展并完成了新一輪城市總體規劃、土地利用總體規劃調整完善、綜合交通規劃編制工作。“三規”工作銜接納入了發改、經信、交委、建委、環保、園林等部門行業發展規劃，實現規劃“底圖、指標、總圖、管控”深度統一，為建立覆蓋全域的“多規合一”空間規劃體系奠定基礎。此外，按照國土空間規劃改革要求，積極參與自然資源部重大課題研究，開展了國土空間規劃管控體系、標準體系等研究工作。

3.進入轉型期的城市發展基礎

2017年武漢地區生產總值達到1.34 萬億元、常住人口達到1089 萬人、城鎮建設用地接近1千平方公里，進入了工業化中后期向后工業化時期轉型的重要階段，處于經濟、科技、社會和空間轉型的關鍵時期。城市建設從增量擴張逐步轉向增量與存量并重，治理大城市病、提升城市功能品質、彰顯城市文化特色、加強土地集約節約利用等成為新時期城市發展的重點。

二、新時期國土空間規劃改革的認識

建立國土空間規劃體系是生態文明體制改革的重要環節，是城市治理體系和治理能力現代化的重要舉措。國土空間規劃編制，需要把握規劃責權、模式、內容和技術的轉變。

1.理清責權邊界

“一級政府、一級事權、一級規劃”是國土空間規劃責權邊界確定的基本邏輯，從規劃編制上，要圍繞城市政府事權，制定解決地方面臨問題和實際需求的空間規劃和空間政策；從規劃審批上，要對應上級政府事權，提煉形成精簡、剛性的空間規劃報批內容。

武漢現有規劃編制體系

各階段“共同規劃”安排

2.適應模式轉化

“十八大”以來，以促進高質量發展為目標導向，空間規劃逐步由“建設型”向“治理型”轉變，在生態文明建設和人民美好生活需求保障的指引下，更加注重生態修補、空間織補等，強調發展質量和發展效益。

3.把握內容重點

堅持“守住底線”與“高質量發展”規劃內容的結合，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，處理好戰略定位、空間格局、要素配置關系，使空間布局同戰略定位一致、要素配置同戰略定位統一，健全用途管制。

4.創新規劃技術

隨著大數據、云計算、AI 等新技術方法的涌現，國土空間規劃技術手段將更加智慧化，形成更加科學的國土空間規劃的“觀察-分析-選擇”過程。

三、武漢市國土空間規劃的思路

按照市縣級國土空間規劃編制改革要求，立足武漢市“規土合一”的管理經驗，結合國家戰略、城市特征、市民訴求、自然資源和國土空間管理需求等，武漢市國土空間規劃從工作組織、方法、成果等方面進行了探索實踐。

1.采取“縱橫貫通”的共同規劃工作模式

按照上下規劃同步聯動的思路，同步開展區級國土空間規劃（分區規劃）、控規升級、村莊規劃等編制工作，自上而下促進市級規劃各項目標任務、剛性的有效落實，自下而上了解掌握區、鄉鎮發展訴求、主要問題并在市級規劃中有效反饋。同時，加強橫向規劃融合貫通，與“三調”工作緊密互動，整合梳理土地利用總體規劃、城市總體規劃和綜合交通規劃等“三規”成果，建立了各區、各部門“共同規劃”機制，充分融合各區訴求和相關部門專項規劃空間安排。

2.凸顯國家戰略和區域責任

武漢大都市區空間范圍圖

武漢城市仿真實驗室

遵循“共抓長江大保護”的基本思想，將“生態優先、綠色發展”的理念作為規劃主線，通過錨固城市生態框架嚴守生態空間，加強創新驅動構建綠色發展體系，構建長江沿線3-5 公里腹地分層次的空間管控體系。突出帶動區域發展的責任，適應武漢當前城市區域化、區域一體化發展的趨勢，以1 小時交通通勤距離為基礎（60-80 公里半徑），綜合考慮經濟、人口、生態、設施等要素，構建武漢大都市區，加強武鄂、漢孝、武咸、武仙洪等臨界地區的空間、功能、交通、生態等協調一體。

3.探索全覆蓋的國土空間管控體系

在統一現狀底圖，做實做細“三調”工作，開展“雙評價”和規劃實施評價的基礎上，構建統一空間管控體系。促進“全域”管控，著力解決現行空間類規劃“重城輕鄉”的問題，重點提升非集中建設區管控短板，以鄉村全面振興為重點，構建農業農村地區空間規劃、農村產權、鄉村功能和空間治理的“編管合一”體系。加強“全要素”管控，按照系統治理的思路，制訂各類用地之間的轉換規則，強化對非耕農地、生態用地的用途管控，實現全類型資源要素的用途管控，構建山水林田湖草生命共同體。堅持“全過程”管控，將自然資源的保護、修復和建設的全過程結合，從“單純劃線”走向“主動實施”。突出“全維度”管控，圍繞國土空間用途管制制度，構建“分區、用途、指標、名錄”互相支撐的多手段綜合管控體系。

4.注重提高城市治理能力和高質量發展水平引導

加強土地集約節約，主城重點實施有機更新，劃分動靜分區；新城重點實施“增存掛鉤”，工業園區以“畝產論英雄”，實行“租讓”結合的工業用地供應方式；農村大力實施“增減掛鉤”，減少農村居民點用地，增加新功能、新業態、惠農服務用地。彰顯武漢濱江濱湖特色，按照系統治理思路，做好“水文章”，創新“四水共治”、“大湖+”模式，打造“城水共生”的樣板城市。堅持以人為核心，注重營造小尺度、人性化的公共空間，保障和改善民生，構建“15 分鐘生活圈”。 加強精準管理，嚴格保障公共安全、公眾利益，市級國土空間規劃的城鎮開發邊界、生態保護紅線、基本農田保護線，市區級五線和公共服務等邊界在區級國土空間規劃、控規中按照“一根線”劃定落實。

5.構建以“仿真實驗室”為核心的智慧規劃系統

創新啟動了“城市仿真實驗室”建設，計劃全口徑、全方面對城市進行整體解構與系統量化，構建空間數據模型，模擬復雜城市系統，感知城市體征，監測城市活動，預演建設效果，形成信息匯集、評估預警、仿真模擬和智慧決策的規劃信息系統，建立智慧化的國土空間治理綜合平臺。

6.加強成果范式的創新探索

基于國土空間規劃改革要求和武漢實踐，加強規劃編制思路探索，形成“文、圖、表、信息系統”為核心的成果體系。并計劃根據武漢實際和國家報批要求，分別制定適應武漢發展需求的“地方版”成果、對應國家監管職權和自然資源部統一要求的“上報版”成果，形成“批”與“用”結合的成果體系。

建立國土空間規劃體系并監督實施是新時期自然資源和規劃的重要改革工作，武漢市自2018年以來，在緊密對接自然資源部關于國土空間規劃編制改革的基礎上，結合武漢市的規劃管理、城市建設實踐，對武漢市國土空間規劃的編制模式、技術重點、成果范式等進行了初步探索，下一步，武漢市將遵循戰略性、科學性、基礎性、權威性、操作性的基本原則，進一步加強研究、繼續深化，健全用途管制，監督規劃實施，引領武漢邁向高質量發展。