空間規劃治理變革與規劃院發展升維

文｜王曉東

外部需求與矛盾的變化

2018年，隨著自然資源部的成立和空間規劃職能的調整，空間規劃治理體系的變革再次成為規劃行業普遍關注的焦點。作為新時代國土空間藍圖的繪制者，我們面對的是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾變化，是城鎮化和城鄉發展建設市場的新需求，我們提供技術服務性工作更應以需求作為服務輸出的發力點，提升城鄉經濟和城鄉建設，促進社會發展。

在這一特定的時代背景下，城鄉規劃的市場需求發生了很多變化。

基本任務變化：回首百年，我們從過去一窮二白階段的講究不起，到如今生活有保障后對“高品質”的追求。這使得城鄉的發展重心從應對和解決供給規模不足的總量矛盾，轉向了應對供應不均衡、不充分的結構性矛盾。

基本追求的回歸：通過對理想人居環境的營造來滿足人民對美好生活的向往和需求。（公共基礎設施、公共服務設施、公共安全設施的供應，基本民生保障，人居環境改善……）不再是先生產、后生活。

決策的平衡點轉變：早在2013年習近平總書記就指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”生動形象地表達了黨和政府對于環境保護的鮮明態度和堅定決心。因此作為城鄉建設發展的決策者，其對于發展與保護間的天平重心已經轉變為保護優先，堅持可持續發展，將自然生態資源環境的保護，從理念、目標、口號，逐步走向實際行動。

關注視角轉化：大都市地區的規劃治理，關注點從新區、新城，轉向老城區的改造、提質，轉向補欠賬、補短板、治理城市病。更新地區的規劃治理，在規劃院業務構成中的比重將大幅度提高。

城市發展動力轉化：宏觀經濟轉型背景下，城市發展從工業、投資、房地產驅動，轉向生態、科技、文化、消費和智造業驅動。

發展模式轉型：生態資源環境難以為繼，倒逼城鄉發展模式從粗放走向集約、節約、可持續。

業務格局重構：長期以來，我國的空間規劃體系龐雜、種類繁多，存在著空間資源浪費、管理成本增加等一系列問題，因此，在國家機構改革的機遇下，空間規劃體系重構勢在必行。然而，改革后的空間規劃治理體系，并不是業務更“單一”“更集中”，而是“更分散”“更多元”。以往對多規合一做出簡單機械的解讀，是基本認知錯誤。規劃院面向的業務市場，是集中與分化并存，上收與下放并行。發展規劃、空間規劃、建設規劃、行業規劃等各類規劃仍將圍繞不同層面的工作需求而存在。

滿足多維度的要求

城鄉發展建設需求的變化，既包括建設目地的轉變，也包括技術及實施細節的轉變，這就對空間規劃的變革提出了目標、功能、技術和實施四個維度的要求，只有把握核心原則，充分響應城鄉發展建設的需求，才能保證空間規劃治理變革的有效性。空間規劃治理對市場需求的響應應滿足以下要求：

更科學：從模糊、經驗決策，走向大數據和現代化技術平臺和手段支持下的科學決策。同時，我們也呼吁社會對專業知識的價值認同，這對規劃院的發展非常重要。

更及時：從更多的后端治理，轉向前端預防、過程導控+后端治理的主動防控。防止規劃滯后，避免頭痛醫頭、腳痛醫腳。

更高效：在城市治理中，反應滯后會造成更大的傷害和損失，而且經常是不可逆轉和難于挽救的。因此要求規劃能夠快速發現、快速診斷、快速應對，如果反應太慢，治理發揮作用的機會都沒了，再高大上的規劃，也是枉然！

更智能：新時代背景下的規劃要求讓城市成為真正的“生命體”，“有智慧”、“會思考”具備更強的自組織能力，規劃治理從“外部被動干預過程”轉化為“自發主動調適過程”。規劃治理過程，是給城市這個智慧體植入規劃治理思維和邏輯，是“給城市賦能”的過程，而不是單純的行為過程干預。

更靠下：貼近實踐/貼近一線/契合實際。治理能力要貫穿到最基層、最末梢，而不是懸在空中，脫離實際，華而不實，不能落地。

更開放：要以開放的心態和姿態，面對國家、面對社會、面對行業，回答好自己是誰、為什么服務、價值何在的問題。避免主觀固化在某個狹義的專業狀態或領域中以及對過往成熟范式和路徑的依賴。同時，市場也應該更加開放，包容新型業務的出現和發展。

更人本：規劃院服務的對象從表征上看是公共治理的代言人——甲方，在治理過程中，甲方和我們是一體的，都面向共同的城市治理需求，而規劃院業務的最終指向，是生活居住在城市和鄉村空間的各類人群。因此，洞察人的需求和感受，創造良好人居環境，才是規劃院參與“公共治理”的本源價值所在。

更適度：規劃院在當前中國的規劃治理體系中，具有隱性的重要話語權和影響力，很多行為過程是“公權力”的代言和行駛，從規劃技術方案的供給側，就要斬斷“規劃干預過度”的傾向。這種法定化、剛性化、政策化，是一柄雙刃劍，在提高權威性和話語權的同時，也加劇了技術內容“泛政策化”的風險。因此，規劃院要有所為，有所不為。不能把規劃作為“炫技”的舞臺。要避免技術借道政府公共治理之手，形成干預過度，扼殺多樣性。

更均衡：治理能力不足、人才匱乏的技術洼地區域，是規劃院服務應重點關注的區域。規劃應當到最需要的地方去，而不是只把目光投向效益好的市場。

更可持續：把自然生態資源環境保護和可持續發展，作為規劃決策前提，而不是以開發建設為中心，不惜以自然生態資源環境為代價。自然生態資源環境評價，不是給“開發建設可行性”背書，而要真正成為“供給側的硬約束”，在“有節制地滿足需求”的前提下，推動可持續發展。

響應局勢，發展升維

國土空間規劃的變革，是以自然資源管理改革為基礎的空間治理體系、治理方式的創新轉型，是順應當前城鄉發展建設需求的的選擇，既包括規劃目標理念的變革，又包含技術方法和實施體系的變革。要想使空間規劃治理變革從書面成果落實為真正意義上的城鄉建設服務，最終仍要依托于規劃院，落實到每一位規劃人肩上。規劃院作為技術服務機構，應立足規劃服務的本源——滿足城鎮化和城鄉發展建設的時代需求，為國家和社會（城鎮、鄉村）創造價值。變革當前，規劃設計的服務方式，服務能力，以及技術方法技術工具都要調整升級，規劃院應當從如下幾方面進行升維應對：

角色升維：作為機構的規劃院要獨立于體制之外，這樣才能有更好地獨立思想和創新精神，提供更科學的技術判斷。同時，作為服務的規劃工作要逐步內嵌到整個治理過程，而不是游離在具象化的治理工作之外。與各層面、各維度、全過程的空間治理的鏈接能力，才是未來規劃院核心能力建設的著眼點和著力點。政府與規劃院，由體制內外的“項目甲乙方”到形成內外互信的“長期共事伙伴”，方為規劃院角色轉化的長期趨勢。

理念升維：空間規劃是目前大多數規劃院的主營業務，本質是政府公共服務外包，而不是技術成果的交易，收的費不是“產品的交易費”，而是公共服務支出。即使甲方是“開發商”，也是如此，內在邏輯沒有區別。空間規劃業務不是可以完全商業化的業務，這使得規劃院不同于傳統的商業性企業，其基本發展邏輯，要逐步回歸公共、公眾、公益的基本屬性，絕不能建立在“做生意”的邏輯上，那是十分危險的。

價值升維：規劃院要立足于為空間規劃治理創造“多元價值”， 提供高價值規劃技術成果，提供實施過程的咨詢服務，提供管理過程的技術輔助以及運行過程的智力支持，而不是只碼文字、畫圖紙。否則就會逐步喪失“用戶需求粘性”。

能力升維：規劃院應當把工作重點從規劃編制審批轉向實施管理，在規劃編制基礎能力之上，提升長期跟蹤服務能力、政策咨詢能力、管理輔助能力、項目策劃能力及運營服務支撐能力，同時把大數據和集成化空間規劃管理平臺建設，作為提升政府空間規劃治理能力的基礎支撐，實現數字化、智慧化平臺的鏈接能力以及多資源的整合能力。總之，事業需求在哪里，就圍繞哪里厲兵秣馬。

技術升維：城鄉規劃技術、大數據分析、信息平臺技術、公共政策分析、社會治理。規劃是以科學和技術立命的。規劃的改革創新，最終要回到科技進步的核心命題上來。規劃院要緊跟時代科技的步伐，完善空間規劃政策工具和技術工具體系，空間規劃技術創新，首先在工作平臺和工具手段上要率先突破，以科技進步推動空間規劃治理的科學化、高效化、精準化水平。

產出升維：傳統技術成果、平臺、數據、咨詢意見升級，輸出責任規劃師、社區規劃師等人才；規劃院要作為資源供給方和需求方的銜接紐帶存在。

服務升維：從短期，到長期；從甲乙方，到合作“伙伴”；從項目思維，到基地思維；從打一槍換一個地方，到陪伴式成長。

經營升維：規劃院新商業模式的營造應當從單純的成果收費，轉向綜合型服務收費；從一次收費，轉向長期持續收費；從單一規劃編制取費，到技術輸出、人才輸出、服務輸出、產品輸出的多元化模式。

管理升維：管理需要“時間”“精力”的充分投入，在規劃院也不例外。規劃院的管理層，要先“升級自己的思維”，愿意在管理上花時間、下功夫，是什么不重要，只要管理架構圍繞“服務空間規劃治理，持續創造價值”，視需而定。同時避免身份固化、業務模式固化、經營模式固化、發展定位固化，因時因勢而變。無為而治，在大變革時期是行不通的。

面向未來，規劃院是開啟入冬模式，還是進入又一個春天？在討論這個問題時，很多同行把注意力放在國家、放在宏觀經濟、放在行業變革、放在規劃“市場”走勢上。我們試圖弄清未來規劃行業是“入冬”還是“開春”。

宏觀大勢確與每個規劃院息息相關，但規劃院自身是“入冬”還是“開春”，更多還在自身選擇和努力。在冬天，仍有企業春意盎然；在春天，也有大批企業頹然倒下。憂國憂民固然重要，但做好自己才是根本。把規劃院自身的事做好了，方能為國分憂，為家解難。規劃院的春天，不能靠風吹來，要靠自強不息營造出來。