應該在什么意義上實現義務教育均衡發展？

陳憲

日前看到一則消息：“截至目前，全國有2717個縣實現義務教育基本均衡發展，占全國總縣數的92.7%。”“義務教育基本均衡發展”，是黨的十八大報告提出的“實現基本公共服務均等化”的重要組成部分，但以上消息指的“均衡”，是指在“2717個縣”的縣域范圍內，不在一個市（地級及以上城市）、一個省或自治區，更不是在全國的范圍內。因此，其意義有限。

為什么是在“縣”的范圍內實現？在我國現階段，義務教育的事權主要在縣一級地方政府。根據中央與地方財政事權和支出責任劃分原則，“受益范圍覆蓋全國的基本公共服務由中央負責，地區性基本公共服務由地方負責”，接受義務教育的群體是地區性的，進而支出責任在縣一級的地方政府。由此，人們看到的現實是，義務教育水平在縣（區）與縣（區）之間，市與市之間，省與省之間，差距依然巨大。

享受公平的義務教育，是公民的基本權利，其均等化應該在什么范圍實現，本來是顯而易見的。為什么今天是在一個縣的范圍實現義務教育基本均衡發展，肯定有著諸多的原因。時常看到有人用區域間發展不平衡，來解釋諸如義務教育、基本醫療和社會保障的不均衡，這是典型的用結果解釋結果，不足為信。形成這一結果是因為將一個原本應該是中央政府的事權交給了縣一級地方政府。如果是地方政府的事權，區域間發展不平衡就決定了各地教育支出（投入水平）的差異，進而導致“產出”即教育水平的差別。

我的研究用數據說明，在我國，教育事權和支出責任主要在地方政府。2011年，中央財政教育支出（3268.59億元）占中央和地方各級政府公共財政預算教育撥款（16804.56億元）的比重19.5%。寫此文時，我又計算了2017年的該比重，為15.6%，進一步降低了。這個結果告訴我們，在中國經濟發展存在較大的地區間差距的格局下，有關公共服務的財政體制又無實質性改革，義務教育這一基本公共服務的，更大范圍的均等化就將在很長時間是一個理想或口號，很難變為現實。

我還依據該公告給出的各省市自治區各類教育的生均經費，計算了最高值與最低值的倍數。2011年，普通小學和普通初中生均公共財政預算教育事業費，最高的北京市是最低的河南省和貴州省的6.76倍和6.25倍。數年后的情況怎么樣了？根據《2017年全國教育經費執行情況統計公告》提供的數據，2016年，普通小學和普通初中生均公共財政預算教育事業費，最高的北京市是最低的河南省的5.21倍和6.41倍。可見，在既定撥款制度的“路徑依賴”下，這種變化是比較小的。而且，受經濟發展水平的影響，地方政府投資教育的沖動越大，這一倍數也就有可能繼續擴大，而不是縮小。

問題已經比較清楚，如果義務教育不成為中央政府的職能，也就是說，義務教育的事權和支出責任不上收中央政府，其均等化道路就將十分漫長。從量化的角度看，就是要將目前中央政府和地方政府財政教育支出的比例，逐步調整到8：2的比例，甚至更高，進而再輔之以公共財政預算的標準化管理，即制定各級教育生均經費定額和基本辦學標準，并考慮各地歷史的、不同生活成本水平的因素，給予地方進行必要微調的權力。現在，可以測算我國各級教育生均經費的標準定額，并以此作為基準，加大提高落后地區生均教育經費的力度，適當控制發達地區生均教育經費的水平，使投入意義上的教育基本公共服務均等化過程得以啟動，由此開啟教育公平的現實進程。